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■刘薇

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调“加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”；近日召开的中央经济工作会议强调“加强财政科学管理”“重视解决地方财政困难”，明确了以深化财税体制改革为契机，推进非税收入管理改革的方向与路径。

当前，非税收入管理改革已从“增量规范”迈入“存量改革”的深水区，其改革不仅直接关系到预算完整性与财政可持续性，而且对优化资源配置、调节收入分配、提升地方财政治理能力产生深刻影响。尽管历经多轮清理规范，当前非税收入管理仍面临央地权责不清、“收费冲动”犹存、与税收协调不畅等挑战，相对集中的管理模式难以适应区域差异化发展的新需求。

本文从优化非税收入管理权下放的视角，提出构建“分类分级、动态调整”的央地共治新框架、实施“精准下沉、激励相容”的差别化管理，健全“预算硬约束、绩效强导向、监管全覆盖”保障体系的改革建议。

明晰权责边界，构建“分类分级、动态调整”的央地共治新框架

如何平衡中央集中管理统一性与地方差异化治理灵活性是当前非税收入管理权限划分的关键所在。改革的关键在于构建一套“法定授权、分类管理、程序规范、动态调整、协同监督”的权限配置新体系，旨在通过系统的制度设计，将“放”与“管”有机结合，在激发地方治理活力的同时，有效管控风险，实现治理效能最大化。

第一，研究制定中央与地方权限清单。研究制定中央与地方权限清单，明确中央的权责范围，激发地方精准治理活力。在法律授权范围内，明确将涉及国家主权、安全与发展全局的项目（如核电站乏燃料处理处置基金），具有显著全国性宏观调控与资源调节功能的收入（如石油特别收益金），为维护全国统一大市场而需统一标准的项目列入中央权限范围清单。在法律授权范围内，明确省级政府可自主决策的事项清单。重点包括：地方性公共产品与服务成本补偿类收费（如特定市政设施使用费）；地方性国有资源（资产）有偿使用收益的具体标准设定；服务于地方特定政策目标的专项收入。设立央地共管权限清单，实现原则性与灵活性统一。针对受益范围重叠、需兼顾统一与差异的项目，实行“中央定框架，地方定细则”的共管模式。中央负责确立基本原则、标准区间与上限；地方在授权范围内，结合实情确定具体标准、征管流程与分享方式。

第二，健全权限运行的法治程序与区域协同保障机制。在赋予地方权限的同时，必须通过健全的程序控制与协同机制，确保权限规范运行，防范区域性政策扭曲。

一是强化地方权限行使的法定程序约束与全过程监督。地方行使自主权限，必须严格遵循法定程序。对于设立或调整重大非税收入项目，应强制履行“事前评估（成本效益与社会承受力）→公开听证→同级人大审议→备案审查”的决策流程。决策依据、标准、资金使用与绩效信息必须依法主动公开，并将其纳入地方政府政务公开考核体系，接受人大、审计、社会与舆论的全方位、全过程监督。二是建立跨行政区政策协调与争议解决机制。为防止权限下沉后可能产生的地区间不良竞争与政策壁垒，应在国家重大区域发展战略区（如京津冀、长三角、粤港澳大湾区）率先建立省级政府间常态化政策协调机制。通过定期会商，就区域内具有外溢性、可能引发税负输出或市场分割的非税政策进行协调，推动标准衔接、征管互助。同时，在中央层面明确设立跨区域非税政策争议调解/仲裁程序，为地方间无法自行协商解决的重大政策争议提供权威、高效的解决渠道，维护市场统一与公平竞争。

聚焦关键领域，实施“精准下沉、激励相容”的差别化管理改革

权限下沉并非简单“放权”，而是基于清晰规则、针对特定领域、旨在提升治理效能的系统性改革。应选择条件相对成熟、地方信息优势明显、与民生和市场主体活动密切相关的领域先行先试。

第一，深化地方国有资源（资产）有偿使用收入管理改革。在坚持国家所有权和资源规划管控的前提下，将矿产、土地、森林、草原、水资源、无线电频谱等部分资源的出让、租赁、有偿使用收益的标准、用途和分成比例决定权下放至省级政府，对非战略性矿产、地方旅游资源特许经营权等价值高度依赖本地市场的资产赋予更大定价自主权；同时选择若干省份开展“资源—资产—资本”一体化运作试点，在严格风险隔离和监管下把特许经营权未来收益依法盘活，所得纳入预算用于绿色发展、民生保障等领域，形成良性循环。

第二，优化地方性公共服务与特定管理类收费政策。对城市公交、污水处理、保障房租金、公共停车、市政配套等地方性公共服务，中央制定成本核算指引和公众参与程序，地方在补偿运营维护成本并定期公开收支的基础上自主调价；对污水、垃圾、拥堵、生态补偿等调节性收费，中央设定全国目标与框架后授权地方结合环境容量、产业特点和公众意愿差异化设计征收范围、标准、减免和资金用途，实现“污染者付费、损害者赔偿、保护者受益”的精准治理。

强化系统集成，健全“预算硬约束、绩效强导向、监管全覆盖”保障体系

管理权限的下沉和差别化，必须以更加健全有力的预算、绩效和监管体系为保障，确保“放得下、接得住、管得好”。

第一，全面落实“收支两条线”与全口径预算管理。彻底剥离执收单位与非税收入的利益关联，所有非税收入必须全额上缴国库或财政专户，严禁任何形式的“收支挂钩”“以收定支”，执收单位经费由财政预算统一安排，从源头切断收费冲动；将非税收入及其对应支出全部编入各级财政预算，严控超收资金使用，原则上用于补充预算稳定调节基金或削减赤字；对资源性、资产处置类等波动性大的非税收入，建立中期财政规划和预警线管理，平滑年度间预算执行，引导地方降低对非税收入的过度依赖，优化财政收入结构。

第二，构建全过程绩效管理与评价结果应用机制。对非税收入项目实施“设立—执行—退出”全周期绩效管理，新设项目必须开展事前绩效评估，重点论证必要性、经济性、效益性和可持续性，存续项目定期开展绩效评价，检视政策目标实现程度、征收效率、资金效益和经济社会影响；强化评价结果刚性约束，将结果与项目存续、收费标准、权限分配、财政支出政策直接挂钩，绩效低下的坚决取消或调整，绩效优良、管理规范的地方在权限下放和试点授权上给予正向激励，形成“花钱必问效、无效必问责”的良性闭环。

第三，打造“智慧监管、社会共治、严肃问责”的立体化监督网络。依托“金财工程”和预算管理一体化系统，建设全国统一、央地贯通的非税收入征管与信息监控平台，逐步实现项目库、标准库、票据库、缴费库全国联网和数据实时共享，运用大数据动态监测征收情况、地区差异和企业负担变化，为政策调整和风险预警提供数据支撑；各级政府依法公开非税收入项目目录、征收依据、标准、程序、减免、收支和绩效信息；财政、审计、纪检监察、司法等部门协同联动，对违规设项目、擅自提标、乱收费、截留挪用等行为“零容忍”，严肃追责，确保非税收入管理在阳光下规范运行。

（作者系中国财政科学研究院副研究员）

总 监 制丨王列军 车海刚