监管措施新规的实施标志着中国资本市场行政监管措施从“探索试行”迈入“定型完善”的法治化新阶段。

李恒春/文

2025年的最后一天，中国证监会连续推出多项举措，向市场再度传递出深化资本市场改革、推动高质量发展的积极信号。

为贯彻党的二十大和二十届二中、三中、四中全会及中央金融工作会议、中央全面依法治国工作会议精神，落实法治政府建设相关要求，进一步规范证券期货市场监督管理措施的实施程序，充分发挥监管措施防范市场风险、维护市场秩序的作用，证监会结合资本市场的新情况、新问题，制定《证券期货市场监督管理措施实施办法》（以下简称《实施办法》）。

《实施办法》明确了十四类常用监管措施，构建“常规+紧急”双轨执法程序，进一步规范监管权力运行、保障市场主体权益。该办法将于2026年6月30日起施行，证监会2008年制定了《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》（以下简称“2008年试行办法”）同步废止，标志着中国资本市场行政监管措施从“探索试行”迈入“定型完善”的法治化新阶段。

随着资本市场快速发展及《证券法》等一大批新法律法规落地，“2008年试行办法”存在的监管边界模糊、权利保障不充分等问题逐渐暴露，此次《实施办法》修订正是直面痛点、补齐制度短板。作为独立于行政处罚的重要监管手段，监管措施以“责令改正”“出具警示函”“监管谈话”等为代表，在及时矫正违法行为、防范风险扩散、维护市场秩序方面发挥着不可替代的作用。

背景及思路

监管措施是金融监管的重要手段。“2008年试行办法”对监管措施的调整范围、适用原则、种类、实施程序等作了规定。“2008年试行办法”实施以来，在规范监管措施实施，维护证券期货市场秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了积极作用。

随着资本市场的发展，监管措施在具体实施中暴露出一些问题，如，对监管措施的定位认识存在偏差，当事人陈述、申辩等程序性权利保障不充分，监管措施决定书记载内容过于简单，监管措施决定书的送达存在困难等。同时，随着《证券法》《期货和衍生品法》《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》等法律、行政法规的制定、修订，“2008年试行办法”列举的监管措施类型也需要进行调整。

为进一步规范监管措施的实施程序，落实有关法律、行政法规的要求，证监会研究起草了《实施办法》，以规章形式对监管措施实施程序作出规定。据证监会介绍，《实施办法》起草遵循以下思路：

一是坚持依法行政，提高监管执法规范化水平。贯彻落实党的二十大“全面推进严格规范公正文明执法”“完善行政执法程序”要求，明确监管措施的程序规定，进一步提高中国证监会监管的规范化程度和依法治市水平。

二是坚持问题导向。为确保证监会监管执法的一致性、连续性，此次制定规章，坚持在“2008年试行办法”的基础上，结合近年来实践中反映的突出问题和法律最新要求，对相关规定进行修改完善。

三是坚持“程序法”定位。主要就监管措施的实施程序作出规定，对于监管措施的具体适用情形、适用标准、适用对象等事项，由法律、行政法规或者证监会其他规章规定。

四是坚持监管措施及时矫正功能，突出效率要求。考虑到实施监管措施目的在于及时矫正违法行为、防范风险蔓延、维护市场秩序，在程序设计上更加体现效率性。

分析人士认为，从“试行办法”到“实施办法”的一词之变，折射出资本市场基础性监管制度的成熟完善，是落实“全面推进严格规范公正文明执法”要求的具体举措。《实施办法》通过织密程序之网，既为监管机构依法履职提供清晰指引，又充分保障市场主体合法权益，进一步夯实了证监会依法行政的法治根基。

制度的亮点

《实施办法》共二十五条，主要内容包括：明确监管措施的种类、明确监管措施的实施原则、明确实施监管措施的一般程序要求、明确特别程序要求采取、明确紧急情况下的快速处置机制、明确监管措施决定的作出及执行要求。

监管措施种类方面，《实施办法》明确列出责令改正、监管谈话、出具警示函、责令定期报告、限制业务、限制股东权利等十四类比较常用的措施，并将“法律、行政法规、证监会规章规定的其他监督管理措施”作为兜底规定。从多个维度形成了覆盖市场主体行为矫正、风险防控、责任追究的全链条监管工具库。与“2008年试行办法”相比，《实施办法》进一步细化了各类措施的适用场景，明确了不同措施的适用边界，避免了监管措施滥用或适用不当的问题。

监管措施实施原则及监管措施的一般程序要求方面，《实施办法》对监管措施实施的全流程进行严格规范，构建了完整的程序链条。《实施办法》明确，一是实施机构应当对监管措施的取证、决定、送达等依法“留痕”；二是监管措施需要现场执法的，应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人；三是违法行为在二年内未被发现的，实施机构一般不再对该违法行为采取监管措施，但法律、行政法规、证监会规章另有规定或者违法行为所产生的影响尚未消除的除外；四是参与实施监管措施的工作人员与当事人有直接利害关系，或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避；五是实施监管措施应当查明事实，全面收集有关证据；六是实施监管措施应当进行法制审核。

为确保特殊情况下能够及时处置风险，在特定情形下，不立即采取《实施办法》第二条第七项至第十四项规定的措施将严重危害金融秩序、影响金融机构稳健运行、损害公共利益或者出现其他严重危害后果的，实施机构可以当场或者通过电子通讯等方式听取当事人意见，不受事先告知程序的限制；存在确实无法联系到当事人等特殊情况的，经实施机构主要负责人批准，不适用《实施办法》关于事先告知的规定。

监管措施决定的作出及执行要求方面，《实施办法》一是明确监管措施决定书应当载明的事项；二是明确监管措施决定作出后的公开要求；三是明确监管措施决定书的送达程序；四是明确当事人对监管措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者依法直接向人民法院提起诉讼；五是明确当事人申请适用行政执法当事人承诺制度并完全履行承诺认可协议的，实施机构不再对其同一行为采取监管措施；六是明确在监管措施实施工作中存在失职失责行为，造成重大损失、严重后果或者恶劣影响的，依规依纪依法严肃追责问责。

发展新阶段

“《实施办法》的出台，将有效提升监管执法规范化水平和依法治市水平，优化资本市场生态。”分析人士表示，监管措施适用范围远超行政处罚，统一的程序标准将提高监管质量，强化投资者权益保护，为资本市场高质量发展筑牢制度基础。

对监管部门而言，《实施办法》为监管部门实施监管措施提供了清晰的操作指南，有效解决了以往监管实践中“标准不一、程序模糊”的问题，有助于提升监管执法的规范化、标准化水平。同时，通过强化程序正义、保障当事人权利，能够进一步增强监管执法的公信力，树立监管权威，推动形成“敬畏监管、服从监管”的市场氛围。

对市场主体而言，《实施办法》清晰界定了各类监管措施的适用情形与法律后果，为市场主体划定了明确的行为红线，有助于引导证券期货经营机构、私募基金管理人等市场主体强化合规意识，健全治理结构与内部控制体系，主动防范经营风险。同时，畅通的权利救济渠道与灵活的整改解除机制，也能够稳定市场主体预期，激发市场活力。

对资本市场而言，《实施办法》进一步压实了监管责任，强化对违法违规行为的震慑力，有效遏制市场乱象，维护公平公正的市场秩序。通过精准防控风险、及时矫正违法违规行为，能够防范化解资本市场系统性风险，保护投资者合法权益，为资本市场高质量发展营造良好的制度环境。

作为资本市场监管制度体系的重要组成部分，《实施办法》的正式施行将开启证券期货市场监管规范化、精细化的新阶段。在《实施办法》的保驾护航下，中国资本市场将进一步夯实制度基础、防范化解风险、激发市场活力，持续朝着高质量发展方向稳步迈进。

本文刊于2026年1月10日出版的《证券市场周刊》