《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，这既是破解区域教育发展不平衡不充分问题的关键抓手，也是推动教育高质量发展的制度保障。市县作为基础教育管理的“主阵地”，市级统筹能力不足、县级执行效能不均、资源配置与人口变化脱节等问题，成为制约政策落地的核心梗阻。因此，从“联动统整、互动统领、连动统筹”三方面探索实践，既是对“市县结合”核心要义的精准把握，更是打通政策落地“最后一公里”的必然选择。

联动统整：以数据协同破“信息壁垒”

首先，建强统一数据平台，打破“条块分割”。由市级政府牵头，整合市县（区）教育、公安、卫健、自然资源等部门现有信息系统，打通数据接口、统一统计标准，构建“覆盖全域、实时更新、共享共用”的基础教育数据网络平台，实现学龄人口数量、分布、健康状况、流动趋势等信息“一网通查”，从源头解决“数据孤岛”问题。

其次，明确分工协同采集，确保“数据精准”。市级发改部门牵头定框架，联合编办、教育、财政等多部门，明确各学段学龄人口信息采集的核心指标与功能需求；市级教育部门牵头抓落实，联合市县（区）两级相关部门，细化指标设置、规范采集流程，确保数据“真、准、全”，为后续预测分析奠定基础。

最后，强化预测预警应用，实现“提前布局”。市级发改、教育部门依托统一平台，运用数理统计模型对数据进行综合分析，定期编制数据报告，及时报送决策部门，让资源配置从“被动应对”转向“主动预判”。

互动统领：以布局优化破“供需失衡”

当前区域教育资源配置存在“重建设轻统筹、重数量轻质量”问题，部分地区学校布局与人口变化脱节、优质资源集中于城区、乡村与薄弱学校资源短缺。破解这一难题，需以“市县互动、统筹布局”为核心，推动资源配置与人口需求、区域发展相适配。

一方面，统筹空间布局规划，实现“精准布点”。依据学龄人口监测预警报告，由市级自然资源和规划部门会同教育部门，联合县（区）政府，按照“多规融合、就近入学、适度超前”原则，编制市县（区）两级学校及幼儿园空间布局专项规划，明确新建、改扩建学校的数量、位置、规模，重点补齐人口导入区、城乡接合部、乡村地区的资源短板，避免“学位过剩”与“入学难”并存。

另一方面，统筹资源动态调配，实现“高效供给”。市级教育部门牵头，联合编办、人社、财政等部门及县（区）政府，基于布局规划和资源短缺情况，制定教育资源短缺动态统筹调配方案，建立“师资、经费、设施”三位一体的调配机制——通过跨区域师资流动、专项经费倾斜、优质学校集团化办学等方式，推动优质资源向薄弱地区辐射；同时将规划落实、方案执行纳入市县年度考核，压实县（区）主体责任，确保“规划落地、项目见效”。

连动统筹：以权责明晰破“治理梗阻”

“市县结合”的核心是理顺权责关系，当前部分地区存在市级统筹“越位”或“缺位”、县级执行“乏力”或“错位”的问题，尤其是各学段管理体制不清晰、教师资源配置固化，制约了教育治理效能。破解这一难题，需坚持“因地制宜、权责对等”，科学划分市县行政管理职能，推动治理重心下移、资源下沉。

优化各学段管理体制，做到“分学段施策、市县各尽其责”。巩固“以县为主”管理体制，市级政府加强统筹规划、政策指导和督导评估；县级政府全面落实就近免试入学、教师工资待遇保障、学生全面发展等职责。老城区小学保留区属管理，强化区级统筹能力，确保义务教育均衡发展。初中教育坚持“实事求是、趋利避害”，避免“一刀切”下放管理权限。常州市将老城区大部分初中保留市直管，既强化了经费和资源保障，又通过集团化办学带动整体质量提升，这种“市级统筹优质资源、区级协同管理”的模式，值得借鉴。高中教育实行“市级统筹为主、县管为辅”，强化市级对优质高中的管理和辐射能力；县级高中在市级指导和招生政策调控下，保持“以县为主”管理体制，助力“县中振兴”。

深化教师资源配置改革，实现“由‘学校人’向‘系统人’转变”。深化“县管校聘”：在全市统筹建立教师编制周转池的基础上，打破县（区）域内教师与学校的固定隶属关系，建立教师竞聘上岗、定期轮岗机制，推动优质师资向乡村学校、薄弱学校流动，有效缓解师资短缺情况，提升区域师资配置均衡度。

（作者系特约国家督学、江苏省常州市教育局原局长）

《中国教育报》2025年11月21日 第09版

作者：杭永宝