加强预算编制、预算执行、预算绩效管理是当前政府和部门预算管理工作的重点，也是财政业务科室工作的核心内容，但在各种因素制约下，在部门预算编制、预算执行、预算绩效管理之间仍然存在一定不足。进一步强化预算约束，提升预算执行能力，加强预算绩效管理，是有效应对和解决部门预算管理方面存在问题的重要途径。

预算编制、预算执行和预算绩效管理概述

基本理论概述

预算编制是指预算收支计划的拟订、确定及其组织过程，涉及单位预算的产生、预算涵盖业务范围、汇总形成各级总预算草案以及汇编国家预算等四个主要方面。预算执行是将预算计划付诸实施的过程，是预算管理的核心环节。预算绩效管理是一种以提高财政资金使用效益为核心的预算管理模式。

主要实施途径

开展预算编制

国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制指示，提出编制的原则和要求。中央各部门布置所属各单位编制预算草案，并在审核后汇总编制本部门预算草案，于每年12月10日前报财政部审核。财政部审核中央各部门预算草案，编制中央预算草案；汇总地方草案，汇编中央和地方预算草案。

开展预算审批

国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准。经过人大批准的预算属于法律文件，具有严肃的法律效力，非经法定程序，不得改变。

开展预算执行

地方各级政府预算草案经本级人民代表大会批准后，为当年本级政府预算。县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。

加强预算编制、预算执行和预算绩效管理的重要性

一是能够提高财政资金使用效益。加强预算编制、预算执行和预算绩效管理可以促进资源的优化配置、整合和利用，提高资金使用的合理性。二是能够优化财政支出结构。加强预算编制、预算执行和预算绩效管理可以控制预算单位收支不平衡，加强财务管理，化解债务风险，确保资金安全。三是能够提升社会服务能力。加强预算编制、预算执行和预算绩效管理有助于构建节约型政府，优化资产配置，促进预算单位树立过紧日子理念，提高预算管理的科学化、精细化。

实施预算编制、预算执行和预算绩效管理存在的问题和挑战

01

存在“穿旧鞋走新路”现象

随着新时期财税体制改革不断深入推进，对财政和财务工作人员综合执行能力和专业技术水平要求越来越高，在预算编制和财务管理工作中，一些单位和工作人员依然沿用“老观念”，过渡依赖“旧经验”。

盲目“要钱”的“老观念”

预算编制对各行政事业单位规范财务运行、加强行政管理具有不可替代的作用，科学编制预算有利于规范预算执行，确保财政资金使用的合理性、高效性和透明度。然而，在实际工作中，个别部门过于注重自身既得利益，没有相应项目储备或项目实施条件不成熟，只是盲目伸手“要钱”，一定程度忽视了预算的科学性、完整性、准确性。这样的做法不仅影响了部门预算的编制质量，也阻碍了财政资金的最大效能发挥。

财务管理依赖“旧经验”

财会监督工作对各预算单位财务工作人员的配置和综合素质有了新的高标准要求，但是实际工作中，部分预算单位财务人员的专业技术水平和业务能力依然参差不齐，不能适应新时期财会工作需要，特别是随着财政预算一体化平台的逐步升级完善，财务管理人员和工作人员预算管理知识更新不及时，信息技术和软件系统操作不熟练，会计记账核算依赖“旧经验”，部门财会管理和工作人员的业务能力和水平还需要进一步加强。

预算执行沿用“旧习惯”

一些预算单位用项目资金支付办公费、差旅费等公用经费，公用经费各科目也未严格按照年初预算执行，仍然沿用包干经费时期使用支付习惯，未严格按照对应科目支付，调整科目支付现象一直存在，致使会计核算和年终决算时专项经费、日常公用经费账务遗留问题较多，会计信息反映不准确、不清晰，一般性支出超支现象较多。

02

存在“穿新鞋走老路”现象

从预算编制到预算执行，绩效设定和项目库储备是核心要素，必须坚持“花钱必问效、无效必问责”和“资金跟着项目走”的原则理念，但在实际工作中，一些预算单位虽然穿上了绩效管理和项目储备的新鞋，但在具体工作中走的还是老路子、执行的还是老办法，绩效监管作用发挥和项目储备质量仍然存在很多问题。

预算绩效管理流于形式

从部门管理层面分析，一些部门预算绩效管理理念不深入，意识淡薄，部门预算绩效目标设置缺乏科学性，可行性不足，目标和相应指标没有做到详细具体，经济、生态、社会、可持续等效益指标不突出，达到的预期目标不明确，执行标准不够规范，限制了预算绩效管理工作的发展。从财政管理层面分析，预算绩效审核时对项目、政策等信息掌握不全面，需要现场查看的没有进点核实，对一些专业性强的项目政策没有请专业人员分析，绩效审核更多关注于申报材料是否齐全，内容是否具体完整等，对绩效目标设置是否科学可行没有实质性的判断，没有充分体现预算资金安排与绩效管理相适应、相统一的关系。

预算项目储备不充分

在新一年度预算编制中，有些新增项目，只是对项目名称进行了简单更改，项目建设内容和列项依据没有发生变化，这一类项目只是换了“马甲”，项目本质上还是“老一套”。个别单位预算项目一直延续过去的项目，近几年来，预算申报项目几乎没有变化过，这一类项目持续穿一件“马甲”，零基预算方式方法执行不到位。预算项目储备不充分，后续项目实施中无法尽快形成实物工作量，致使财政资金长期闲置趴账，支付进度缓慢，也使一部分急需资金的项目和重大事宜得不到资金保障，财政资金效益和拉动作用发挥不够。

优化预算编制、预算执行和预算绩效管理的具体措施

01

科学采用编制方法，从严编制预算

预算编制要参照历年收支情况，充分考虑增减变动因素，根据重点性原则，先保证基本支出，后安排项目支出。要结合工作实际，切实做到不考虑基数，从零开始测算，合理采用零基预算方法开展部门预算编制，避免既得利益的影响，使预算编制更加科学严谨和客观公正。延续性项目要综合分析上年度预算执行和绩效目标完成情况，应用零基预算编制要求，对列项依据和项目实施等情况重新论证，确保资金预算有充分的列支依据和理由。新增项目预算要严格审核事前绩效评估和相关政策依据，特别要对项目成本控制、数量产出和预期效益严格把控，发挥财政杠杆调解作用，严格落实过紧日子要求，坚决杜绝面子工程、低效益及高能耗高污染项目。

02

完善绩效指标体系，强化预算绩效管理

持续加强预算绩效管理是确保财政资金使用效益最大化的重要措施。强化预算管理的核心是设定明确的绩效目标、制定可衡量的绩效指标，绩效目标要充分反应项目建设要达到的投资目标、进度目标、效益目标和安全质量目标等，确保预期目标与党委政府重大战略部署相一致，高度适应经济社会高质量发展。要不断建立完善共性和个性指标体系，绩效指标需要能够量化，做到产出指标衡量体系设置标准、定性明确、定量合理，能够通过绩效管理对项目实施情况进行实时监控和准确评估。要着重在绩效监控测评方面下功夫，建立科学完整准确的绩效评价体系，对重点项目和重要部门进行定期绩效评估，实时监控资金进度，开展数据偏离分析，及时做好纠偏查证，确保年度预期目标全面完成。要着力强化绩效评价结果运用，通过绩效管理优化财政资金分配，理顺资源配置，提高财政部门绩效管理水平，发挥财政杠杆支撑作用，更好服务于党委政府各项重大决策部署。

03

严控预算执行，发挥资金效益

严控预算执行是确保预算目标得以实现的关键环节。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。财政部门要通过信息化等方式不断完善预算执行监控机制，加强重点领域、重大项目等预算执行的有效性和均衡性管理，实时监控预算执行进度，及时发现和解决问题，定期向党委政府、人大等预算管理部门报告预算执行情况，包括预算收入、支出和结余等信息。财政部门要按照过紧日子要求严格执行预算标准，严格预算调整程序，充分发挥对部门预算执行的监督和指导职责，通过加强预算执行宣传培训和实施预算执行绩效考核，提升财会人员预算管理能力水平，加快预算执行率，降低预算执行偏差率，确保将有限的资金用在“刀刃上”，发挥好资金使用效益。各预算部门要压实部门预算执行主体责任，加强项目实施管理，对拟建项目，要加快完善前期手续，利用好重大项目前期费，确保资金到位项目能够马上开工建设；对已中标、开始施工的项目，要压茬推进项目实施进度，加快资金支付；对已完工的项目，尽快组织开展竣工验收、办理结算等收尾工作，确保项目资金满足拨付条件并立即实现支付。

04

优化财政事权结构，加大向上争取力度

中央和地方、不同地域之间在财权与事权匹配方面对称性和平衡性还不完善，加之大局形势变化和财政税收政策调整等因素影响，西北地区财政运行负担沉重、矛盾较为突出。西北地区地域经济社会发展相对滞后，但是在国防、国家安全、突发性应急事件、自然资源管理、灾害防治、生态环境保护治理等方面需要承担事宜仍然繁重，西北地区市县级财政财力基本全部用于“三保”保障，对其他工作资金支持严重乏力，因此，要将向上争取和地方财源培育作为重要抓手，加强与上级部门的沟通，及时掌握国家政策导向，积极向上做好汇报争取，在资金方面，要不断加大转移支付、债券资金、国家竞争性项目资金等争取力度。在政策方面，要结合地区实际情况，向上做好衔接汇报，适度加强中央财政事权，支持西部地区相对困难的领域，进一步规范中央与地方、地方与地方之间共同财政事权，减少模糊地带，将适宜高一级政府承担的基本公共服务职能上移，将能发挥基层政府管理优势的基本公共服务职能下移，不断完善均衡性转移支付制度，探索建立地域间横向补偿机制，建议中央对西北地区部分财政事权划分要根据地方客观条件变化进行动态调整，以适应支持边远落后地区经济社会发展的需要。

05

加强宣传培训，建立高质量预算管理队伍

财政部门和预算单位要全面深入学习贯彻习近平总书记关于推动财经工作高质量发展重要讲话精神和重大著作论述，从严执行《预算法》和《预算法实施条例》，高度重视预算编制、预算执行和预算绩效管理教育培训工作，引导财会人员及时跟进学习财经政策和法规，着力提升财会人员专业能力和业务素养，提高预算分析、综合执行和信息化管理水平，打造一支适应新时期需要的高素质专业人才队伍。财政干部要立足岗位实际，加强与预算单位的沟通交流，认真研习党委政府以及有关职能部门重大领域、重点工作信息，在预算编制、执行中，指导各预算单位编实编准预算，确保所有收入、支出全部纳入预算管理，要兜牢“三保”底线，从严落实过紧日子要求，严控“三公”经费，坚决贯彻落实中央重大决策部署和保障服务省市重点工作任务。

结 论

加强预算编制、预算执行、预算绩效管理是强化政府和部门预算管理的重要措施，是一个复杂长期的过程，要结合工作实际，总结梳理工作经验，严格遵照《预算法》和《预算法实施条例》，不断规范预算编制、绩效管理、预算执行等重要环节，逐步完善预算管理方式方法，强化预算刚性约束，确保政府和部门预算的合理性、科学性、完整性和有效性，促进预算管理工作再上新台阶，适应现代化财政体制改革要求和财政治理能力、治理体系建设需要。