《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“扩大有效投资”。有效投资是国内需求的重要组成部分。深刻认识扩大有效投资的意义，准确把握其重点方向，加快建立和完善相关机制，对于扩大国内需求、做强国内大循环、构建新发展格局具有重要作用。

一、为什么要扩大有效投资

近年来，党中央根据经济社会发展目标、环境与条件的变化，不断深化对投资工作的认识，作出了一系列新的部署。2023年中央经济工作会议强调，要“扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环”。2024年党的二十届三中全会提出，要“形成市场主导的有效投资内生增长机制”。同年7月，中央政治局会议要求，进一步调动民间投资积极性，扩大有效投资。2025年党的二十届四中全会通过的《建议》再次强调扩大有效投资，将其列为“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”的重点任务之一，并明确要求“投资于物和投资于人紧密结合”。这既是在复杂经济形势下应对当前风险挑战的现实举措，也是着眼于国家长远发展与安全，着力改善民生、促进人的全面发展所作出的战略部署。

扩大内需的迫切需要。投资是内需的重要组成部分，也是优化长期供给结构、推动经济发展的重要引擎。当前及今后一个时期，内需不足是经济运行面临的突出矛盾。增加内需拉动经济增长的主动力作用、建设强大国内市场，需要充分发挥投资的关键作用以及投资对优化供给结构的关键作用，保持投资合理增长。《建议》提出，保持投资合理增长，实施一批重大标志性工程项目，增强市场主导的有效投资增长动力。建设现代化产业体系、提升国家长期综合竞争力、推动人的全面发展，都需要有高质量的投资项目作为支撑。

推动高质量发展的必然要求。投资是经济增长的重要动力，其规模与结构直接影响经济发展的质与量。据相关测算，实现党的二十大提出的到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，要求未来十年经济保持合理可持续的增长。当前，我国投资于物仍有很大空间潜力，一方面，一些重要产业领域投资不足，不少机器设备、基础设施有待更新升级；另一方面，新一轮科技革命和产业变革也推动大量新的投资需求快速涌现。此外，我国发展处于战略机遇和风险挑战共存、不确定难预料因素增多的时期，在关键矿产资源、能源粮食、产业链供应链安全以及前沿科技等领域面临激烈竞争，亟待提升安全保障能力，并在前沿基础研究、关键共性技术、商业应用与产业化等方面率先突破、形成优势。在此背景下，扩大有效投资成为实现增长目标、提升安全能力、赢得战略主动的内在要求。

实现人的全面发展的关键举措。投资兼具经济与社会属性。有效投资不仅能扩大需求、促进增长，还具有显著的社会效应。相较于物质资本投入而言，我国在生育养育、教育、医疗、养老等方面的投入与民生需求、人力资本积累和人的全面发展要求相比不足，公共服务供给仍难以充分满足城乡居民日益增长的需求，在农村和欠发达地区尤为突出。《建议》主要目标中明确提出，要“推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”。实现这一战略目标，迫切要求扩大具有社会效益的公共服务支出，更加注重“投资于人”。

二、准确把握扩大有效投资的重点方向

从宏观经济角度看，有效投资是指与总需求及其结构相适配、能促进并创造新需求的投资。其作用主要体现在三方面：有利于促进宏观经济供需总量平衡；有利于推动供需结构、产业结构等经济结构的动态优化；有利于创造新需求，促进经济持续增长。需要明确的是，有效投资不同于投资的有效性，前者侧重于供需关系与需求创造，后者侧重于投资结果。坚持问题导向和目标导向，扩大有效投资应聚焦以下重点方向：

提升人力资本积累和重点领域安全能力的补短型投资。这类投资旨在满足当前尚未得到充分满足的刚性需求，以及应对外部环境变化带来的安全需求。主要包括两方面：第一，与人的全面发展和福祉提升相关的人力资本投资，如普惠性生育托育、高质量教育培训、均等化医疗卫生服务、多层次养老服务等，特别是面向低收入群体、传统乡村和欠发达地区。这类投资直接回应民生关切，提升人力资本，具有显著的社会正外部性。第二，与提升重点领域安全能力项目建设相关的投资，如攻克关键共性技术“卡脖子”难题、增强产业链供应链韧性、保障粮食能源矿产资源安全、建设产业备份系统等。这类投资战略意义重大，是应对外部风险挑战和确保国家经济社会运行安全的“压舱石”。随着全球地缘政治格局演变和我国海外利益拓展，保障海外投资项目与资产安全的投资需求日益迫切。

提升产业价值创造、增值和实现能力的升级型投资。这类投资旨在适应需求结构变化与需求升级，推动现有产业发展智能化、绿色化转型。主要包括：关键领域制造能力提升投资，围绕关键基础材料、核心零部件、先进工艺、重大装备等开展技术攻关、研发与改造；产业绿色低碳与智能化转型投资，围绕“双碳”目标推进能源体系转型、工业流程循环化改造及全链条智能化升级；生产性服务业能级提升投资，以赋能制造业为目标，改进研发设计、物流运输、商务服务等领域的服务效率与流程。

提升科技和产业深度融合能力的创新型投资。这类投资旨在为了培育壮大新动能，通过创新增加新供给、创造新需求。主要包括：科技创新投资，面向世界科技前沿与国家重大战略需求，在人工智能、量子信息、生物制造、新能源、新材料等领域开展基础研究与关键技术突破；科技成果转化投资，聚焦打造可落地场景、推动示范应用及配套基础设施建设；新兴产业与未来产业投资，涉及技术集成、流程优化以实现规模化生产，以及组织变革、商业模式创新与市场开拓等方面。

三、建立完善扩大有效投资的机制

扩大有效投资作为实施扩大内需长期战略的重要组成部分，已不单是财政货币政策问题，而是涉及公共财政支出结构调整、投资理念转变、投资决策机制优化、政府职能转变的系统性工程。必须通过大力推进投融资体制改革，形成释放有效投资需求的持久动力。

建立符合经济规律的投资决策机制。进行投资决策需要协同研判供需态势，前瞻分析重点领域总需求及结构演变趋势，同步加强投资与产能监测，依据全社会及重点行业供需平衡状况与发展趋势，统筹确定投资规模、结构与方向，合理把握“投资于物”和“投资于人”的重点，引导各类投资主体科学把握发展趋势，确保有合理回报的投资需求。在此过程中，应充分发挥行业协会、研究机构在信息收集、需求分析、产能预警等方面的专业作用，及时发布权威供需信息、投资指南与风险提示。

完善政府投资和有效带动全社会投资的引导机制。习近平总书记指出，“政府投资必须发挥好引导作用”。《建议》提出，优化政府投资结构，统筹用好各类政府投资，加强政府投资全过程管理；完善民营企业参与重大项目建设长效机制，激发民间投资活力。政府投资是落实国家战略任务、应对经济周期性波动的有力政策工具，要继续发挥好政府投资的引导带动作用。必须坚持政府投资和民间投资两端发力，既推动政府投资提质增效，支持基础性、公益性、长远性重大项目建设，着力做好国家重大战略实施和重点领域安全能力建设各项工作，又以更大力度、更实举措促进民间投资发展，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，实现有效市场和有为政府的更好结合。

完善扩大投资的保障机制。习近平总书记指出，“要完善扩大投资机制，拓展有效投资空间”，“深化投融资体制改革”，“要全面改善投资环境，形成良好投资预期”。一是政策保障。强化政策引导，积极拓展有效投资空间，积极培育投资增长新动能，推动传统产业技术改造升级，扩大新兴产业有效投资，前瞻布局未来产业项目，努力保持投资平稳增长。二是财力保障。适当加强中央事权，提高中央财政支出比重，增加地方自主财力，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障；发挥新型政策性金融工具作用，撬动不同来源、不同特征的资金共同参与投资，形成支持项目建设和运营的金融合力。三是市场经济制度和营商环境保障。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，着力打通制约扩大有效投资的堵点卡点，推动形成高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，激发各类经营主体活力。　　

（作者：国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员）

制作：马 丽