迟倩楠 吴若欣

随着我国旅游业的快速发展，旅游消费场景日益多元，相关纠纷也随之多发。为依法、高效处理旅游投诉，切实维护旅游者和旅游经营者的合法权益，文化和旅游部对2010年出台的《旅游投诉处理办法》（以下简称《办法》）进行了全面修订，并将于3月15日正式施行。新《办法》有哪些亮点值得关注呢？

亮点1 提升受理效率 切实维护权益

新《办法》在原有基础上，重点围绕管辖依据、受理时限、处理流程、监管衔接等关键环节进行细化完善，进一步规范了旅游投诉处理流程。

一是管辖规则更清晰，破解“多头管辖”“管辖空白”难题。新《办法》对原有地域管辖范围进行了扩大和调整，除旅游经营者住所地、旅游合同签订地外，旅游者也可向纠纷发生地的旅游投诉处理机构进行投诉，便于旅游者在旅游过程中就地及时维权。需要立即制止、纠正旅游经营者损害行为的，应向纠纷发生地投诉。同时，新《办法》在原有地域管辖和级别管辖的基础上，新增了指定管辖的内容，并且明确了多个旅游投诉机构对同一旅游纠纷均有管辖权时的处理方式，即应当由最先收到投诉的旅游投诉处理机构管辖，有效避免了推诿扯皮。

二是受理时限更紧凑，保障维权的时效性。原《办法》设置了5个工作日的投诉受理期限，时限较长，不利于快速处置纠纷和保障游客体验；而新《办法》对受理期限进行压缩，将受理期限缩短至接到投诉之日起两个工作日，同时简化了材料要求和办理程序，降低投诉处理门槛。

三是处理流程更加规范，强化旅游者的权利保障。新《办法》从材料提交、证据核查、调解开展、结果处理等方面对投诉处理的全流程予以细化，延续调解原则，明确调解边界，根据案件情况设置程序分流，对事实清楚的案件立即开展调解，对情况复杂的案件规范送达相关文书，缩短被投诉人答辩期，强化投诉处理机构的证据核查和事实调查义务，确保案件处理的公正性。此外，新《办法》还新增对旅游者及旅游经营者在投诉处理过程中的行为约束，明确了旅游者恶意投诉、旅游经营者拒不配合的处置措施。

四是细化监管衔接，明确违法违规行为的处置方式。新《办法》明确，将在投诉处理过程中发现的涉嫌违法违规行为细化为“属于本机构职责范围的”“不属于本机构职责范围的”“构成犯罪的”三种情形，并针对不同情形细化规范处理方式：对属于本机构职责范围的，应当依法给予行政处罚；对不属于本机构职责范围的，应当及时书面通知并移交有关部门查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

亮点2 明确起算节点 规范投诉受理

旅游合同是规范游客与经营者权利义务、保障旅游市场秩序的重要法律文件。“旅游合同结束之日”看似是一个时间节点，实则是开启维权程序的法定起算点，直接决定旅游投诉90日时效关键法律后果，事关当事人能否顺利维权、纠纷能否依法受理。实践中，因旅游者对“结束之日”理解有偏差，易引发案件超期不被受理等争议。

盈某与某旅行社在履行旅游合同过程中发生纠纷，他向某地旅游局提交投诉申请，相关机构经审查，认定此投诉已超出法定期限，作出不予受理决定通知书。盈某认为，《办法》中规定的“旅游合同结束之日”应当界定为合同约定权利义务完全履行终结之时，而涉案旅行社存在违约转团、擅自终止食宿安排等多项违规行为，因此案涉旅游合同并未履行完毕，其投诉并未超过法定期限，因此他向法院提起行政诉讼。法院审理后认为，“旅游合同结束之日”应当认定为案涉旅游合同约定的旅游行程终止时间，而非合同项下全部权利义务履行完毕的时间。某旅游局作出的《旅游投诉不予受理通知书》符合法律及规章规定，法院最终判决驳回盈某的诉讼请求。

原《办法》规定，超过旅游合同结束之日90日的投诉，旅游投诉处理机构不予受理。该规定的核心目的在于督促权利人及时行使投诉权利，若一旦发生合同履行纠纷即认定旅游合同未结束，该期限条款将形同虚设，因此将“旅游合同结束之日”解释为合同约定的行程结束时间更为合理。即将施行的新《办法》第十一条将投诉期限起算点调整为“自旅游合同履行届满之日90日内”，表述更加严谨明确，有效避免了理解与适用上的争议。

此外，新《办法》第九条对旅游投诉处理机构的受案范围作出了清晰界定：投诉人需与投诉事项具有直接利害关系，同时有明确的被投诉人、具体的投诉请求。新《办法》第八条明确了法定受案范围主要包含四类事项：一是旅游者认为旅游经营者存在违反合同约定的行为，如擅自变更行程、降低服务标准、缩减约定服务项目、强制购物消费等引发的合同纠纷；二是因旅游经营者过错导致旅游者人身、财产权益受损，包括安全保障义务履行不到位、服务过失造成旅游者人身伤害及财物损失的侵权纠纷；三是因不可抗力导致合同无法履行或不能完全履行，双方就责任分担、费用退还、行程调整等问题产生的争议；四是其他损害旅游者合法权益的情形，作为兜底条款适用。

除案涉超过投诉期限的情形外，不予受理的情形还包括：投诉事项不属于本机构管辖范围；人民法院、仲裁机构、其他行政管理部门、消费者组织或人民调解组织等已受理或处理完毕的；旅游投诉处理机构已作出处理决定，且无新情况、新理由的；属于规章规定受案范围之外的经济纠纷、劳动人事纠纷等其他纠纷。新《办法》通过明确划分受理与不予受理情形，保障了旅游投诉处理工作的明确性、秩序性与规范性，旅游者在提交投诉前，应当先行核对投诉事项是否符合受案条件，避免不必要的维权时间与经济成本浪费。

亮点3 优化办理程序 提升维权质效

张某与某旅游公司因签证办理事宜产生纠纷，于是向旅游主管部门投诉，主管部门依法委托质监机构开展调解，调解不成后出具《旅游投诉终止调解书》，张某据此认为旅游主管部门未履行法定职责并诉至法院。旅游主管部门的调解行为与终止调解的决定，是否属于未依法履行投诉处理职责？投诉处理的法定边界与履职标准又该如何界定？

实际上，原《办法》规定，旅游投诉处理机构应当在受理投诉之日起60日内组织双方调解，调解不成的，终止调解并出具《旅游投诉终止调解书》。上述案件中，涉案旅游质监机构查明旅游公司不存在违法行为的前提下，依法组织双方调解，在法定期限内调解未果后终止并出具相应法律文书，该行为符合法律及规章规定，法院最终判决驳回了张某的诉讼请求。

新出台的《办法》延续了60日的投诉处理总时限，同时进一步细化流程标准：机构接到投诉后，需在2个工作日内完成审查并告知投诉人是否受理，对不符合受理条件的，书面说明理由并指引其通过其他合法途径维权。旅游投诉处理实行行政调解制度，事实清楚的案件可立即组织调解并做好记录；情况复杂的，向被投诉人送达《旅游投诉处理通知书》及相关材料，要求其在5个工作日内提交书面答复及证据材料。投诉双方均负有举证责任，处理机构有权对事实、理由及证据进行核查，可自主开展调查，也可根据需要委托其他机构协助调查或组织专业鉴定。

投诉处理过程中，若发现投诉人存在捏造证据、歪曲事实或符合不予受理情形的，机构可依法终止调解。调解可采取现场、网络、电话、信函等多种方式开展，机构提出调解意见，促成双方达成一致。受理之日起60日内，达成调解协议的，制作《旅游投诉调解书》，经双方签字确认并加盖机构公章后生效；调解不成的，终止调解并出具《旅游投诉终止调解书》，及时告知双方当事人。调解不成或调解协议未履行的，投诉人可依法向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，通过司法途径维护自身合法权益。

亮点4 投诉不成还有多条维权路径

胡某在旅游时摔伤，与景区就该事故的损害赔偿金额产生争议，于是他投诉至当地文旅部门。双方调解无果，该文旅部门出具了《旅游投诉终止调解书》，该文书另认定事发地存在安全隐患，责令景区立即整改。后胡某将该景区诉至法院，要求赔偿损失。法院审理后认为，作为经营者和管理者，景区未能做好相关设施的日常维护和维修，未在安全风险区域设置安全标识，未尽到安全保障义务，造成胡某在景区游玩时摔伤，应依法承担侵权责任，最终判令该景区旅游中心赔偿6万余元。

调解具有非对抗性、经济性、及时性等优势，是纠纷化解的重要途径之一。旅游投诉处理机构处理旅游投诉，原则上实行调解制度，即以事实为基础，遵循自愿、平等、合法、高效的原则，尊重当事人权利，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。新老《办法》均对旅游投诉的调解流程进行了细化规定，但调解的自愿性决定了其常常并非维权的终点，如双方在投诉受理后60日内仍无法达成一致，旅游投诉机构应终止调解，投诉人则需寻求其他救济途径。

诉讼是最具强制力、最能保障权益实现的核心路径。如旅游投诉机构调解不成或达成调解协议后没有执行的，则投诉人可以向人民法院提起诉讼。在旅游投诉处理过程中，投诉人与被投诉人所签订的协议，在诉讼阶段对双方仍具有约束力；旅游主管部门在处理投诉过程中对证据核查、事实调查所出具的认定文书，也可作为法院裁判的重要依据。实践中，旅游者提起诉讼还需要把握两个关键：一是要妥善留存证据，避免因证据不足影响获赔；二是维权要及时，应自知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起三年内向法院起诉，避免因超过诉讼时效导致权利无法受到保护。

除诉讼外，还有两种纠纷解决途径：一是仲裁，若旅游者与旅游经营者事先签订了仲裁协议，可向仲裁机构申请仲裁，一裁终局的特点可以大幅缩短维权周期；二是质量保证金赔付，在双方未能达成调解协议的情况下，若旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的，或旅行社违反《中华人民共和国旅游法》相关规定拒绝履行合同，造成旅游者滞留而实际发生交通、食宿或者返程等必要及合理费用等情形的，旅游者可以依照新《办法》第二十四条规定要求文化和旅游主管部门依法使用旅游服务质量保证金进行赔偿或者垫付。

新《办法》的出台和施行，是我国旅游法治建设的重要举措，标志着旅游投诉处理工作进入更加规范、高效、便捷的新阶段。该《办法》既为旅游者提供了清晰、可行的维权路径，也为旅游投诉处理机构提供了明确的工作指引。

（作者单位：北京市朝阳区人民法院）

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