文 | 杨宜勇

2026年6月1日，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下文简称《规定》）对外公布，自7月1日起施行。这是我国对外投资领域首部行政法规，标志着对外投资管理制度从“部门规章碎片化管理”迈向“行政法规系统性治理”的新阶段。

《规定》的实践创新是多层次、立体化的，集中体现在适用主体、监管工具、服务体系和法律责任四个维度的突破性设计上，构成了对外投资治理的四维创新格局。

（一）适用主体的扩展，填补“个人境外投资”的制度空白

此前境外投资监管主要限定于“企业”，而《规定》第二条首次将“居民个人”明确列为投资者主体，明确“本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人”。这一扩展回应了现实中大量个人通过SPV、代持等方式进行境外投资的合规困境。长期以来，个人境外投资缺乏明确的法律依据，处于“灰色地带”。《规定》为此预留了制度接口，授权国家发展改革委、商务部制定具体管理办法，这意味着个人境外投资将逐步被纳入法治化轨道。从制度设计看，这体现了立法对投资者多样化需求的回应，也展示了对外投资治理向“全覆盖”迈进的方向。需要指出的是，根据《规定》第三十三条，个人对外投资的具体管理办法尚待另行制定。在此期间，个人投资者应保持审慎，避免在细则落地前进行架构复杂、风险较高的境外投资安排。

（二）监管工具更加丰富，构建了“核准备案+安全审查+壁垒调查+反制措施”的立体化监管体系

《规定》构建了四重监管框架，监管工具的系统性丰富是最具标志性的制度创新。

首先，境外投资安全审查制度（第十五条）是最具突破性的制度创新。长期以来，投资安全审查主要是国际社会普遍采用的外资管理工具，通常指东道国对可能影响本国国家安全的外国投资进行审查。我国现行安全审查制度也主要聚焦于外商投资领域，即“引进来”环节。而《规定》首次以行政法规形式将安全审查机制拓展至对外投资领域，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益处置依法实施审查。这一制度安排，是我国在推进高水平开放和运筹复杂国际局势时强化安全保障能力的重要体现。从功能上看，该制度一方面有助于防范关键技术、产业链关键环节在投资活动中非正常流失，与出口管制、技术进出口管理等制度形成协同效应，提升整体安全治理能力；另一方面，也为规范对外投资活动、防范潜在风险提供了制度依据。涉及关键技术、重要资源、敏感国家和地区的投资项目，必须将国家安全风险评估纳入决策程序。

其次，跨境数据流动的精细化管控，是监管工具创新的重要维度。第837号令对跨境数据流动的管控呈现出更为精细的制度安排，它并非简单重复既有数据出境安全规则，而是通过“场景化嵌入”与“行为穿透”的立法技术，将数据流动管控深度嵌入对外投资的完整生命周期。《规定》第十三条创设了“行为穿透”的规范逻辑：不仅禁止出口、使用受管制技术及数据，更明确禁止以“跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式”进行转移，将“人”明确界定为受管控的数据载体。这一制度设计是对近期多起标志性跨境交易中暴露的监管盲区的制度性回应。例如，有中国团队在国内研发核心技术后，通过将主体迁移至境外、搭建VIE架构等方式试图实现“去中国化”，再出售给外国企业。第837号令正是在此类事件后经国务院会议审议通过，时间上的紧密衔接清晰地表明，立法机关对架构规避型技术跨境转移的高度警惕与制度回应。第十三条正是对此漏洞的精准修补，堵截了通过团队出境、知识迁移实现技术外流的非显性数据跨境路径。

第三，投资壁垒调查制度（第二十三条）丰富了维护投资者权益的法律工具。当投资者在境外遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他投资经营障碍时，国务院商务主管部门可依法开展调查，并根据调查结果采取调整国别投资政策、禁止或限制进出口等措施。该制度与新修订的《对外贸易法》相衔接，为维护投资者权益提供了更坚实的法律依据。从更宏观的角度看，投资壁垒调查还是推动国际经贸规则和投资规则朝着更加公平、透明方向演进的重要手段。通过依法评估并回应不合理投资壁垒措施，有助于维护开放合作、便利化自由化的基本秩序。

第四，反制机制（第二十四条、第二十五条）与《反外国制裁法》等既有法律框架衔接，构建了分层分类的应对体系。对采取歧视性措施的国家（地区）或国际组织，可采取相应措施；对具体实施歧视性行为的外国组织或个人，可列入反制清单或采取贸易、投资、入境等方面的限制措施。这一制度设计区分国家（地区）、国际组织与具体市场主体，形成分层分类的应对体系，既有宏观层面的政策回应，也有针对具体行为主体的精准措施，增强了制度的针对性与可操作性。需要特别指出的是，反制措施是防御性而非进攻性的，其启动和适用有明确的前提条件——必须是有关方面违反国际法和国际关系基本准则、采取歧视性措施，或危害中国国家主权、安全或发展利益。正常的商业纠纷、市场摩擦、合理的监管差异，均不在反制措施的适用范围之内，不会影响企业正常的市场交易活动。

（三）服务体系的健全，凸显从“管理者”到“服务者”的角色转变

《规定》用多条篇幅构建了全方位服务体系，标志着政府角色从“管理者”向“服务者”的实质转变。

一是国家层面健全海外综合服务体系（第六条）。国家统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。自2026年2月起，国家层面的海外综合服务平台已经正式上线运行，各地也在陆续推出地方综合服务平台，旨在为中国出海企业提供“一站式”公共服务。

二是省级以上政府提升公共服务能力（第六条），为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、知识产权、风险防范应对、权益保护等方面的公共产品和服务。这意味着政府在对外投资领域的职能定位发生了深刻转变，从过去以行政审批为主的“把关人”，加速向提供制度供给和公共服务的“服务者”转型。

三是支持专业服务机构拓展海外网络（第七条）。支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平。这意味着投资者在出海过程中，除了依靠自身的经验积累和资源能力之外，还可以借助高质量政府公共服务和市场化、国际化专业服务的立体支撑。

四是金融服务保障（第八条）。银行业金融机构应当立足职能定位，遵循市场化、法治化、商业可持续和风险可控原则，在业务范围内为投资者对外投资提供融资等金融服务；鼓励政策性保险机构为投资者提供海外投资保险等服务。

五是行业协会商会服务（第九条）。有关行业协会商会应当加强行业自律，提升服务能力，提供信息咨询、市场拓展、经贸交流、权益保护、纠纷处理等方面的服务。

（四）责任体系的升级，进一步增强制度刚性的法律约束

《规定》设置了梯度化处罚，违规成本显著上升，制度约束力大幅增强。一是梯度化罚款设置。未履行核准备案手续的，可处投资额1‰-5‰的罚款；投资禁止类项目的，可处投资额5‰-10‰的罚款。对于大额投资项目，罚款可能达千万元级别。二是“双罚制”的引入。不仅处罚公司，还可对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款。未履行核准备案手续的，对直接责任人员处2万元以上5万元以下罚款；投资禁止类项目的，对直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款。三是行业禁令制度。自处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。四是拒不配合安全审查的后果。拒不配合境外投资安全审查，提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守境外投资安全审查决定的，由国务院有关部门责令改正，没收违法所得，处以罚款；危害国家安全的，可禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动；已经投资的，可责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产。

[作者为全国服务标准化技术委员会副主任，中国宏观经济研究院二级研究员；本文是国家社科基金重大项目“新型城镇化进程中增强公共服务均衡性和可及性关键问题研究”（23ZDA096）阶段性成果]

本文摘编自《以制度创新统筹对外投资发展与安全——论<国务院关于对外投资的规定>的理论逻辑与实践创新》，全文见《中国经济报告》2026年第14期

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