发展规划是一个国家、地方和行业进行顶层设计、谋划未来、实现战略目标的重要手段，是国家治理体系的重要组成部分，是治理能力现代化的基础要素。改革开放近50年的历史证明，中国教育改革和发展的成功，在很大程度上取决于教育发展战略规划的成功。从名词含义来说，教育强国是教育综合实力、国际影响力和竞争力在全球处于领先地位的国家。2024年9月，习近平总书记在全国教育大会上明确提出中国特色社会主义教育强国“应当具有强大的思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力”[1]，系统回答了“建设什么样的教育强国”和“如何建设教育强国”的根本问题。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）进一步强调“加快建设具有强大思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力的中国特色社会主义教育强国”，[2] 更加明确了中国特色社会主义教育强国的核心价值和建设标准。《教育发展“十五五”规划》[2]（简称《规划》）聚焦未来5年教育强国建设目标、重点领域和关键环节，以“六力”理念为导向、以教育体系建设为主线、以能力建设为核心、以服务发展为指向、以综合改革为动力，确定了“十五五”期间中国教育改革发展的五大战略任务、六大改革举措、15项重大工程，形成了教育强国建设的新策略、新方案和新行动。

准确把握《规划》战略定位与重大意义

教育规划是对教育改革和发展全局性、整体性、战略性的系统谋划，既承担国家事业发展的责任，又承担行业系统发展的责任。通过词频分析可以看出，《规划》全文共计近7500字，26次提到“能力”，52次提到“发展”，108次提到“建设”。可以清晰地看出，紧紧围绕教育强国建设的“六力”内涵和“五大”任务，以“能力发展”和“能力建设”为关键，构成了《规划》的核心主题和主线，形成了未来5年落实《纲要》的路线图和施工表，这既是《规划》的功能定位，更是《规划》的典型特征。《规划》承上启下、远近衔接的顶层设计，既是其区别于其他教育政策文件的核心功能定位，也体现了五年规划统筹全局、系统推进、务实落地的鲜明特征，更集中体现了我国以五年规划推进现代化建设的制度优势。

（一）《规划》是未来5年教育强国建设的行动指南

作为《纲要》出台实施后的首个五年规划，《规划》承担起中长期宏伟蓝图中期落地、接力推进的关键职能，是衔接教育强国建设三年起步行动与2030年阶段性目标、冲刺2035年教育强国远景目标的核心枢纽文件。立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，紧扣教育强国建设“六力”核心标尺，《规划》全面系统对标国家“十五五”国民经济和社会发展总体部署，坚持“为党育人、为国育才”根本立场，系统回应人口结构变革、新质生产力培育、全球人才科技竞争等时代命题，提供价值引领和行动策略，对教育强省、教育强市和教育强县建设发挥着重要的定向领航、统筹全局的指南作用。

（二）《规划》是未来5年高质量教育体系的施工蓝图

《规划》以基本建成高质量教育体系为总目标，搭建起覆盖学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育、老年教育全生命周期，贯通家校社协同育人全链条的一体化建设方案，是推进教育强国建设的路线图和施工图。《规划》专章部署教育资源前瞻布局、区域协调布局、人才培养布局，针对少子化、深度老龄化双重人口背景优化学位供给和资源配置；科学细化立德树人、产教融合、科教融汇、学科专业升级、终身学习体系建设、高水平对外开放等15项重大工程项目，把高质量教育体系建设基本框架转化为分领域、分年度、可落地的建设任务，为各地制定规划、补短板、强弱项、提质量提供具体化、可操作的施工蓝图。

（三）《规划》是未来5年教育改革发展的策略路径

《规划》坚持系统集成、综合施策，形成一套适配新时代发展需求、兼顾长远与当下的系统性改革策略组合。一方面坚持守正创新，持续深化“双减”、教育评价、办学体制、人事制度、科研成果转化等关键领域改革，破除制约教育高质量发展的体制机制障碍；另一方面立足新发展阶段作出前瞻性策略安排，围绕培育新质生产力强化拔尖创新人才与高技能人才自主培养，围绕教育数字化战略行动重塑教育教学模式。系统平衡短期攻坚任务与长期制度构建，协调中央顶层设计与地方差异化实施，构建分层分类、循序渐进、协同联动的改革实施策略体系，为未来5年破解教育痛点难点、激发办学活力、释放育人成效提供科学可行的改革策略路径与政策工具。

全面系统加强教育强国能力建设

教育规划理论告诉我们，教育规划分为教育发展长期战略、中长期教育战略规划、五年规划和年度计划。《纲要》具有中长期战略规划的性质；《规划》则承担着落实《纲要》和国家经济社会发展“十五五”规划双重任务的功能，体现了国家总体规划的权威性、指导性；年度计划则更多体现可实施、可操作、可评估的典型特点。

《规划》以塑造立德树人新格局、强化教育对科技和人才的支撑作用、全面提升教育公共服务质量和水平、培养造就高水平教师队伍、扩大高水平教育对外开放5个方面为战略任务统领，围绕适应学龄人口变化、支撑国家重大战略、服务现代化产业体系建设，对完善教育资源前瞻布局、强化教育区域布局、优化人才培养布局进行系统部署，明确23项重点任务和一系列重大项目，统筹推进以夯实教育强国建设根基。

（一）聚焦思政引领力，全面提升立德树人实效

建设教育强国是一项复杂的系统工程，立德树人是根本任务。《规划》将塑造立德树人新格局作为第一战略主题和首要核心任务。强调思政课要理论与实践相结合，“促进思政课堂和社会课堂有效融合，打造新时代伟大变革实践育人大课堂。强化校园网络正能量资源供给，迭代升级数字时代网络育人新课堂”，有效推进思政课程与课程思政同向同行。以“思政引领增强计划”项目为重点，进一步加强立德树人优质课程建设，设立改革先行区，建设心理指导中心，提升思政课教师育人能力。同时，为科学落实和评价思政引领力水平，“开发和应用思政引领力指数”，让思政教育有理念、有课程、可实施、可评价。

（二）聚焦人才竞争力，着力提升全龄人口发展能力和创新能力

紧密围绕建设高质量教育体系，《规划》着眼于全龄人口教育发展，努力构建优质普惠的学前教育、优质均衡的义务教育、多样发展的高中阶段教育、现代化职业教育、高水平高等教育和泛在可及的终身教育体系。以拔尖创新人才自主培养体系为突破、以高质量教师发展体系为支撑、以学校—家庭—社会协同育人为保障，构建起中国特色社会主义高质量教育体系和人才培养的基本框架。

教育高质量发展的核心要求和评价标准是受教育者能力与素质的提升，中国教育现代化的根本要求是以高质量教育体系建设为导向，培养适应21世纪未来发展和国际竞争的一代新人。针对学生体能下滑、肥胖与消瘦两极分化、网络沉迷、焦虑抑郁、社交恐惧等突出身心健康问题，《规划》提出“坚持健康第一的教育理念，提升学生健康素养”，普及心理健康教育，实施新一轮学生心理健康促进行动。针对学生实践能力不足、创新能力不强的问题，《规划》提出“完善科学教育体系，加强青少年科学素养、批判性思维和创新能力培养，强化科技教育和人文教育协同”。面对科技革命特别是人工智能的挑战，强调科学精神与人文精神协同培养和协同发展尤为重要。

（三）聚焦科技支撑力，系统提升教育科技人才一体发展能力和服务能力

人才培养、科学研究、社会服务是教育的三大核心使命，是教育“强”国的重要核心内容和价值导向。为落实党的二十届四中全会关于“一体推进教育科技人才发展”的重要战略部署，《规划》进一步强调强化教育对科技和人才的支撑作用，强化国家使命引领，持续推进新一轮“双一流”建设，聚焦优势学科和战略急需领域适度扩大“双一流”建设范围，完善科教、产教协同育人机制，重点支持引领新质生产力发展的新兴交叉学科发展布局，强调高等学校更好发挥基础性、战略性支撑作用，在服务国家战略、推进中国式现代化建设中彰显教育使命价值。强化一体推进教育科技人才工作协同，落实一体推进教育科技人才发展协调机制部署，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动。以提升科学研究能力与水平为导向，重点实施“国家交叉学科中心建设计划”“国家关键领域战略人才培养计划”，统筹谋划、整体提升科研机构、创新平台、企业事业单位、科技战略人才培养功能，支持符合条件的重点科研院所新增博士学位授予单位和博士学位授予点，汇聚资源，协同育人，全面提升高层次人才自主培养能力。

（四）聚焦民生保障力，整体提升公共教育服务质量和水平

教育是国之大计、民生之本。中国教育正在进入全龄友好型社会的新时代。从推进学前教育优质普惠发展到支持幼儿园发展托幼一体化服务，从有序推进市域义务教育优质均衡发展到探索延长义务教育年限，从扩大普通高中办学资源、建设1000所以上优质普通高中学校到优质融合办好特殊教育，从实施高校毕业生就业扩容提质行动到开展终身职业教育培养，无不体现中央政府对于教育民生的高度关注和倾心投入。

“十五五”期间，中国少子化、老龄化趋势持续严峻。2025年我国60岁以上人口规模达到3.21亿，占总人口的比重上升为22.86%，我国进入中度老龄化社会。《纲要》提出：构建泛在可及的终身教育体系，提升终身学习公共服务水平，建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。《规划》明确将终身学习纳入公共服务，以优化终身学习公共服务为导向，实施终身教育体系与学习型社会建设计划，加强学习型社会基础能力建设。完善国家开放大学，建好国家老年大学。每年培训5000万人以上，提升在职人员科学技术水平和新质劳动力发展水平。

（五）聚焦社会协同力，全社会共同支持教育高质量发展

教育强国建设是一项全党全社会共同参与的系统工程。一是要持续推进教育优先发展战略，《规划》要求“优化‘两个只增不减’考核方式，强化省级统筹，落实财政支出责任，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%”。人口大省、教育大省需要突破传统观念、体制机制障碍，进一步增加教育经费总额和占国内生产总值的比例，为全国实现高于4%的目标奠定基础。二是要一体推进教育科技人才发展，创新教育发展模式、科技创新模式和人才培养模式，整体提升中国教育的国际竞争力和影响力。三是要形成国家—地方—学校教育改革方案和教育政策衔接机制，汇聚全社会力量支持和发展教育，健全学校家庭社会协同育人机制，提升教育高质量发展和高水平育人能力。四是要高度重视农村地区、偏远地区、边境地区教育发展，构建和完善教育发展支持系统，实现基础教育优质均衡发展，促进人的全面发展。

（六）聚焦国际影响力，提升中国教育竞争力影响力话语权

提升教育国际影响力是教育强国的内在要求和外在表征。扩大高水平教育对外开放是《规划》推进落实《纲要》的重大战略主题，强调以“中国教育全球影响力提升谋划”为引领，致力于有效利用世界一流教育资源和创新要素，持续提升中国教育综合实力、培养能力和创新驱动能力；致力于打造具有全球影响力的中国品牌，加强“留学中国”品牌和能力建设，推进“鲁班工坊”和区域性教育出海项目，服务中国企业走出去；致力于提升中国参与国际教育治理的水平和能力，支持高水平大学培养一大批熟悉国际规则、国家教育标准和具有国际教育领导力的国际化人才，形成与中国大国地位相当的国际教育领导力、竞争力和影响力。需要特别指出的是，《规划》首次明确提出“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区加快打造世界区域性高等教育中心”，进一步强化和细化了建设具有全球影响力的重要教育中心的目标与策略。

高水平落实教育发展“十五五”规划

不谋长远者不足谋一时，不谋全局者不足谋一域。研究制定好区域规划既要有系统观念和全局视野，更要体现区域特色和地方特点。《规划》既定，关键在于高水平、高质量和高效率落实执行。

（一）树立规划权威性，科学谋划区域与学校教育“十五五”发展，构建教育发展规划的网络系统

要立足国家与区域经济社会发展全局，跳出教育看教育，立足全局看教育，以广阔眼界审视发展，以战略思维谋划发展，以综合改革推动发展。系统对标对表国家教育发展“十五五”规划和区域国民经济和社会发展“十五五”规划纲要，重点把握区域经济发展、社会进步、科技进步、人才培养和民生保障等重大问题，依据区域产业趋势、资源禀赋、人才优势和各自特点，研究制定体现国家意志、具有区域特色和学校特点的高水平、高质量教育发展规划。系统谋划好区域高质量教育体系，形成更加完善的结构体系、更加先进的制度体系、更富质量的育人体系和更加现代的治理体系。通过国家战略和区域规划地方化、本土化、校本化转化落实，形成教育发展规划的网络体系，实现从制定规划向定制规划的战略转变。

（二）提升资源配置适切性，科学应对学龄人口结构性变化，积极应对新挑战、抓住新机遇

“战略规划是一个组织优势与外部挑战和机遇相互作用的结果，更是组织内在品质与外在特征的整体体现。”[3] 中国地域广阔、文化多元，区域与学校教育发展水平和能力差异明显。从制定规划到定制规划是教育规划的发展趋势，是中国教育进入高质量发展新阶段的内在要求和典型特征。一方面，区域和学校教育规划要坚持立德树人为本，坚决贯彻党的教育方针，坚持为党育人、为国育才，与《规划》在思想和目标上保持高度一致；另一方面，各地各校要紧密结合区域与学校发展阶段、战略优势和实际问题，因地制宜确定发展目标、制定发展政策、组织发展资源。不仅要落实落细《规划》规定的发展任务和计划项目，还要开拓新思路、制定新政策、设立新项目，增强区域与学校规划的创新性、适切性和可持续性。

教育高质量发展需要教育资源高水平配置。学龄人口结构变化具有阶段性、区域性和复杂性特点。未来5年是我国学龄人口结构变化调整的关键期，学前教育、小学教育、初中教育学龄人口高峰依次度过，高中阶段和大学阶段学龄人口高峰将相继来到5500万和9100万左右，人口大省、特大城市地方政府将面临相当大的学位供给挑战和压力。《规划》提出未来5年要建设1000所以上优质普通高中，这将从根本上改变高中优质资源供给不足、布局不均衡的问题，对于提升普通高中办学水平和育人质量至关重要。更为重要的是，各级政府必须清醒地意识到，学龄人口增长只是教育资源配置的“上半场”，而学龄人口下降才是真正具有挑战和风险的“下半场”。各地区政府和教育行政部门要从长谋划、早做打算，中小学校、幼儿园要适时推进和探索小班化教学，持续提升课堂教学水平和教育发展质量。

（三）增强教育服务能力，有效对接国家和区域经济社会发展战略，体现前瞻性和引领性

省市地县“十五五”教育发展规划要紧密对接区域经济社会发展规划，充分体现服务为本、战略支撑和创新引领的作用与价值。一是要对接人口发展需求，运用现代信息技术改进教学方法，提升教育教学质量，创设良好教育生态，提升全生命周期的人口服务和教育服务，促进人口高质量可持续发展。二是要立足区域经济和社会发展战略，对接产业发展，高水平高质量办好地方高等教育和职业教育，构建具有地方特色的产业链—人才链—教育链—创新链。持续推进高等教育普及化和地方化，科学布局教育层次、学科设置和专业集群，充分发挥大型企业和科研机构的人才培养功能，促进产教深度融合、科教高效融汇，培育新质生产力，提升科技创新力和人才竞争力，引领区域经济发展和社会进步。三是要系统深化教育综合改革，研究探索逐步推行“省级统筹、以县为主、市县结合”的基础教育管理体制的新方案和新策略。增强区域高等教育办学能力和提高服务水平，深化省域现代职业教育体系改革，推动有条件的地区将高等职业教育资源下沉到市县，构建高等教育普及化与地方化的新体系和新格局。

（四）提升规划执行力，科学衔接国家与地方教育发展规划，体现一致性、协同性和创新性

规划执行能力是将规划意图、规划目标和行动方案付诸实践并取得规划预期成效的能力，集中体现为规划实施过程中的运筹能力、组织能力和驾驭能力。各级地方政府和大中小学，要在中央教育工作领导小组统筹指导下，强化省级统筹，健全政府主导、多元参与、合力推进、鼓励创新的规划实施机制，动员全社会力量共同参与、广泛支持，形成规划协同推进机制。教育行政部门和学校要做好规划中期监测评估和年度总结工作，对标对表工作要求和指标体系，由地方政府就教育优先发展、立德树人成效、教师队伍建设、教育高质量发展和教育安全等重大事项向地方人民代表大会汇报规划进展情况。同时，建立规划推进和实施的评估反馈机制，对于规划执行过程中发现的教育改革发展重大问题、人大代表和政协委员提出的批评建议，特别是人民群众关心的重点难点问题，予以及时回应，并在调查研究的基础上提出新改进策略，如有必要可对规划进行调整改进，形成高效的规划实施机制。

参考文献

[1]《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》学习辅导百问[M]. 北京：教育科学出版社，2025：2.

[2] 中华人民共和国中央人民政府网.国务院关于印发《教育发展“十五五”规划》的通知[EB/OL].（2026-06-22）[2026-07-13]. https://www.gov.cn/gongbao/2026/issue_12846/202607/content_7074813.html.

[3] 高书国. 群体定制：基于智慧互联的公共战略规划[M]. 上海：华东师范大学出版社，2019：9.

（作者：高书国）

《人民教育》2026年第13—14期

作者：高书国