1月12日，国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》）。国家发展改革委还同步出台《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）的通知。

这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。两份文件标志着我国政府投资基金从粗放式管理向精细化管理转变，对于提升财政资金使用效益、引导社会资本、服务国家战略意义重大。

明确核心投向

建立正负面清单

政府投资基金是指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

《工作办法》划定了具体的投资方向。《工作办法》明确，在优化基金布局方面，要求基金支持重大战略、重点领域和市场难以有效配置资源的薄弱环节，推动科技创新和产业创新深度融合，着力培育新兴支柱产业，坚持投早、投小、投长期、投硬科技。

在加强投向指导方面，要求基金投向须符合国家重大规划和国家级产业目录中的鼓励类产业，不得投向限制类、淘汰类以及政策明令禁止的产业领域，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。

长石资本创始合伙人汪恭彬对上证报记者表示，《工作办法》引导基金“投早、投小、投硬科技”，明确了基金的根本任务是服务国家重大战略和弥补市场失灵，而不是以招商引资为目的，回归了“耐心资本”与政策引导的本源。

《管理办法》则为政府投资基金构建了详细的投向评价“指挥棒”，共设立3部分、13个具体指标，系统全面评估基金投向。在支持新质生产力发展方面，文件支持的投向领域包括：

一是培育新兴产业、未来产业。新兴产业主要包括新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保、民用航空和船舶与海洋工程装备等领域；未来产业主要包括元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、生物育种、未来显示、未来网络、新型储能等领域。

二是推动传统产业改造提升。主要包括：制造业重点产业链高质量发展，产业基础再造和重大技术装备攻关，制造业重大技术改造升级，支持企业“走出去”等。

三是支持数字经济发展。主要包括：“人工智能+”行动，大模型广泛应用，人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备，5G规模化应用，发展新型文化业态，发展数据产业等。

此外，以下行为被纳入政府投资基金投向领域负面行为清单。一是不符合《工作办法》的要求；二是投向国家实施产能调控行业领域的一般性产能建设项目；三是政府投资基金、基金管理人及其高级管理人员发生严重失信行为；四是政府投资基金、基金管理人及其高级管理人员出现重大负面舆情，造成重大安全事故或引发社会稳定风险；五是经国家发展改革委认定后须纳入投向领域负面行为清单的其他行为。

金浦投资有关负责人对上证报记者表示，长期以来，政策性目标与市场化盈利目标之间存在矛盾。政府希望“招商落地”“产业引导”，而基金管理人追求回报，导致投资方向偏离政策初衷。《工作办法》开篇即强调“更好发挥政府投资基金引导作用，突出政策性定位”，并在文内制定了正面与负面清单，为投资机构指明投资方向的同时，也规避了合规风险。

海南君顾数科研究院院长单福、国浩律所高级合伙人刘乃进表示，这套“奖优罚劣”的机制，将政策导向有效传导至基金管理机构，驱动其不断提升专业能力和投资效率，最终实现财政资金“四两拨千斤”的放大效应和战略目标的有效达成。国家发展改革委此时出台《评价办法》和《工作办法》，正当其时，其根本目的在于推动政府投资基金的发展从追求数量和规模的“有没有”，转向注重质量和效益的“好不好”。

有利于资本效能最大化

本轮政策的另一大看点为引导政府投资基金差异化发展，避免同质化竞争；且对国家级基金和地方基金的功能定位和投资重点作出细化要求。

《工作办法》明确，国家级基金要立足全局，围绕基金定位，重点支持国家现代化产业体系建设和关键核心技术攻关，着力补齐产业短板、突破发展瓶颈。

同时，要求地方基金结合本地产业基础和发展实际选择投资方向，在项目投资中落实全国统一大市场要求，重点支持产业升级、创新能力提升，以及小微民营企业和科技型企业孵化，引导社会资本有效参与。

此外，《工作办法》第十一条提出，同一地区同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，应当依法依规及时调整并在存续期满后有序退出。

前述金浦投资有关负责人称，当前，不同地区、不同层级的基金设立过多，且投资领域基本趋同，导致内部竞争、资源浪费。本办法鼓励整合重组，这是直面存量问题的重要举措，也解决了过往重设立、轻管理的发展模式。

汪恭彬则认为，本轮新政优化布局规划，强调央地协同与差异化发展：国家级基金要“立足全局”“抓大放小”，聚焦跨区域、关键领域的示范引领；地方基金则需“找准定位”“因地制宜”，支持本地特色优势产业和中小企业。这种清晰分工意味着更科学的全国布局，也为投资机构带来了更明确、更多元的合作切入点，有利于实现真正的优势互补和资本效能最大化。

中国宏观经济研究院经济所研究员刘国艳解读称：两项文件一“规”一“评”，前后呼应，形成了系统完整的管理闭环。布局规划和投向指导所明确的重点方向与目标，是后续评价的核心依据与基准，体现了“以规划引领评价”。而评价的结果与经验，又能为未来基金布局和投向的优化调整提供实证参考和决策支持，实现“以评价反馈规划”。总体来看，两项办法的协同实施，对我国经济发展具有多方面的深远意义。

一是有利于提升财政资金使用效能。通过加强精准规划与科学评价，可确保财政资金精准投向关键领域，最大限度提升政策效果与资金效益。

二是有利于优化资本供给结构。两项办法有助于引导金融资源更精准地流向实体经济急需的领域，尤其是那些周期长、风险高、社会资本初期投入不足的环节，从而有效发挥政府投资基金“引导、补缺、撬动”的功能。

三是有利于促进基金行业规范健康发展。两项办法为政府投资基金的设立、运作与管理提供了明确制度规范与稳定预期，有利于吸引更多专业市场化管理机构参与，推动行业长期有序发展。

四是有利于推进国家治理现代化。两项办法是健全现代预算制度、创新宏观调控方式、落实国家战略在投资领域的重要举措，有助于提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

来源：上海证券报

作者: 林玉莲 徐锐