在部门预算执行审计的非税收入收缴审计中，“非税收入全面纳入部门预算管理”是落实“收支两条线”制度的核心抓手，更是构建全口径综合预算体系的关键前提。这一制度通过“收入全额上缴、预算统一编制、支出统筹安排”的管理闭环，彻底杜绝资金“体外循环”，保障财政资金监管的完整性与有效性。

但审计实践中，“非税收入未纳入或未规范纳入部门预算管理”的问题仍较为突出：某市级执法部门年罚没收入超千万元，全额上缴国库后以“执法经费补助”名义全额返还，却未纳入部门预算编制，资金使用脱离监管；某县级文旅部门将景区门票收入等非税收入与一般公共预算分账核算，未统筹用于公共文化服务，导致部分乡镇文化站因资金不足无法正常开放。这些问题不仅弱化了预算的权威性，更可能引发资金挪用、配置低效等风险。本文结合2025年最新法规、典型审计案例及实操方法，对该问题进行系统解析，为审计工作及部门规范管理提供支撑。

一、核心概念：非税收入纳入预算管理的内涵与法定要求

准确把握“非税收入纳入部门预算管理”的核心要义，需先明确其制度本质——实现非税收入与一般公共预算资金“统一编制、统一管控、统一使用”，并严格遵循现行法规的刚性约束。需说明的是，原《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》相关要求，已在《预算法》《政府非税收入管理办法》及2025年新实施的地方条例中进一步细化强化，以下以现行有效法规为核心解读。

1. 核心内涵：全口径统筹的预算管理模式

非税收入纳入部门预算管理，是指部门依据“收支两条线”规定，将执收的行政事业性收费、罚没收入、国有资源资产有偿使用收入等全部非税收入（2025年《湖南省非税收入管理条例》新增国有资本收益、彩票公益金等四类收入，实现全口径覆盖），全额上缴国库或财政专户后，由财政部门按照“综合预算、统筹安排”原则，将其纳入部门年度预算编制范围，与一般公共预算资金统筹测算支出预算，实现“收入全上缴、预算全覆盖、支出全监管”的管理闭环。

其核心特征体现在三个“统一”：

编制统一：非税收入与部门各项收支整合编入同一预算文本，杜绝“多头编报、分账管理”，确保预算完整反映部门收支全貌。

管控统一：非税收入返还或安排的支出执行统一的预算审批、调整流程，与一般公共预算监管标准一致，不存在“特殊通道”。

使用统一：非税收入安排的支出需服务于部门核心职能，与一般公共预算资金统筹用于履职需求，避免“专款专用”异化为“部门独占”。

2. 法定依据：2025年最新法规的刚性约束

“非税收入必须纳入部门预算管理”是多项法规明确的强制性要求，结合2025年最新政策调整，核心依据包括：

《中华人民共和国预算法》（2018年修正）：第四条明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第五十六条规定“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，从根本上确立“全口径预算”原则，非税收入作为政府收入重要组成部分，必须纳入预算。该法为现行有效版本，是预算管理的根本遵循。

《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年修订）：第三十八条规定“部门预算应当反映本部门及其所属各单位的全部预算收入和预算支出。部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款收入和其他收入”，明确“其他收入”（含非税收入）必须纳入部门预算，细化了全口径预算的执行要求。

《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）：第二十九条要求财政部门做好非税收入“收缴入库、退库和核算等管理工作”；第三十条明确财政部门需“加强对政府非税收入征收管理工作的监督检查”，将纳入预算管理作为监督核心内容，目前与最新地方条例保持衔接。

《湖南省非税收入管理条例》（2025年11月1日起施行）：作为地方最新立法成果，明确规定“非税收入是财政收入的重要组成部分，统一纳入政府预算管理”，并要求罚没财物处置收入及其孳息全额缴入国库，从地方层面强化了全口径纳入的刚性约束。

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）：提出“将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入按规定全面纳入预算”，进一步明确非税收入全口径纳入的改革方向。

二、错弊解析：表现形式、成因及潜在风险

审计实践表明，“非税收入未纳入部门预算管理”问题兼具显性操作偏差与隐性机制缺陷，部分案例参考2024-2025年审计公告整理，具有较强典型性。

1. 主要错弊表现：从“形式纳入”到“实质游离”

（1）预算编制“体外循环”，收支未统筹编入

部分部门将非税收入上缴财政后，以“专项用途”“历史惯例”为由申请全额或按比例返还，但未将返还收入及对应支出纳入部门预算编制，形成“上缴-返还-使用”的体外循环，脱离人大监督和财政管控。

审计案例：某省级科研院所年执收“技术服务咨询费”2500万元，全额上缴财政专户后以“科研设备更新专项”名义申请返还，2022-2024年累计返还6800万元。审计发现，该所未将返还收入及设备采购支出纳入年度预算，资金由院务会直接审批，其中1200万元未用于设备更新，违规用于发放超额绩效和职工福利，未履行任何预算审批程序，完全脱离监管。

（2）统筹管理“有名无实”，资金使用固化分割

虽形式上将非税收入纳入预算，但未与一般公共预算统筹安排，仍采取“分账核算、专款专用”模式，非税收入支出被固化用于部门特定领域，财政难以根据区域发展需求调剂使用。尤其政府性基金、国有资源有偿使用收入等，易因“专门用途”标签成为部门“专属资金”。

审计案例：某县级自然资源部门年土地出让金（政府性基金收入）1.2亿元，虽在预算文本中列示，但编制时明确仅用于土地征收补偿和整理，形成“专款专用”壁垒。2024年审计发现，该部门土地整理项目结余3200万元长期闲置，而同期县域义务教育学校校舍改造资金缺口2800万元，财政因“专款专用”限制无法调剂使用，造成“一边结余、一边缺口”的资源浪费。

（3）返还资金“监管真空”，支出审批脱离预算

财政部门对非税收入返还资金“重审批、轻监管”，部门收到返还后未严格执行预算流程，擅自扩大支出范围、提高标准，甚至将其视为“部门自有资金”，用于超标准福利、高档采购等违规支出，这一问题在执法部门罚没收入返还中尤为突出。

审计案例：某市级市场监管部门2024年罚没收入860万元，上缴国库后财政按70%比例返还592万元。该部门虽将返还资金列入预算“其他支出”科目，但未履行预算调整程序，擅自突破标准：用150万元购置4辆高档执法车辆（单价超30万元，远超当地公务用车配置标准），80万元组织人员赴外地“考察”（实际为旅游），剩余362万元以“办案奖励”名义发放绩效，违反“收支脱钩”和预算管控要求。

（4）明细编制“模糊笼统”，资金流向难以追溯

部门预算编制精细化不足，非税收入对应支出仅笼统列报“非税收入安排支出”“其他项目支出”等模糊科目，未明确具体项目、金额及标准，导致执行中资金流向混乱，易出现“张冠李戴”“挪作他用”等问题。

审计案例：某县级文旅部门2024年预算列报“非税收入安排支出”1200万元，未细分具体项目和用途。审计通过穿透资金流向发现，400万元用于下属景区运营亏损补贴（未在预算中申报），300万元用于办公楼装修（预算申报为“文旅活动经费”），200万元用于发放下属企业绩效，仅300万元用于公共文化服务，明细模糊为违规支出提供了操作空间。

2. 深层成因：三重因素交织制约

预算体制时序矛盾：地方人大预算审批时间通常为1-2月，早于中央预算审批时间（3月），中央专项转移支付未及时分解到地方，部分地方为“保基本支出、保重点项目”，采取“先返还后统筹”的临时措施，长期形成“返还固化”习惯，弱化了预算刚性约束。

基层管理能力不足：部分县级财政部门预算编制精细化程度低，对非税收入规模、结构测算不准，导致预算安排与实际需求脱节；同时，对返还资金后续使用监管缺位，甚至将“比例返还”作为激励执收单位的手段，与“收支脱钩”要求相悖。如某县财政为鼓励执法部门增收，默许按罚没收入30%返还作为“办案经费”。

思想认识与利益固化：部分部门存在“非税收入是部门辛苦征收，理应归部门支配”的错误认知，抵触财政统筹管理；财政部门存在“重收入、轻管理”倾向，对非税收入是否规范纳入预算、使用是否合规等问题监管力度不足，形成“收缴监管严、使用监管松”的失衡局面。

3. 潜在风险：多重危害影响财政健康

此类问题长期存在将引发系列风险，损害财政管理效能和政府公信力：

削弱预算权威性：资金“体外循环”“明入暗不入”导致预算无法反映部门收支全貌，人大监督和社会监督难以落地，违背“预算法定”原则。

降低资金使用效益：非税收入固化使用、结余闲置与重点领域资金缺口并存，如土地出让金结余与教育、医疗资金不足并存，造成财政资源配置低效。

滋生腐败风险：返还资金监管真空易诱发“以罚创收”“乱收费”等行为，部分部门为争取更多返还，刻意提高罚款标准、扩大收费范围，损害营商环境。

加剧部门不公：拥有大额非税收入的部门可通过返还资金提高待遇，如某自收自支事业单位人均绩效是全额拨款单位的2.3倍，导致部门间待遇差距悬殊，影响行政队伍稳定性。

三、审计检查方法：精准锁定问题的核心路径

针对问题的隐蔽性和复杂性，审计需采用“全流程穿透+多维度比对+重点深挖”的组合方法，构建“收入-缴库-预算-支出”全链条审计闭环，精准锁定线索。

1. 预算编制环节：核查“全口径纳入”完整性

资料核查法：调取被审计单位近3年部门预算草案、编制说明、非税收入执收台账、财政返还文件等资料，对照非税收入项目清单（参考《湖南省非税收入管理条例》要求的县级以上财政部门公布目录），核查是否将所有非税收入项目纳入预算收入，是否对应编制支出预算，杜绝“只缴不编”“编收不编支”问题。

数据比对法：构建“执收数据-缴库数据-预算数据-返还数据”四方比对表，通过Excel数据透视或审计软件分析，核实执收金额与缴库金额是否一致（防范隐匿收入），缴库金额与预算收入列报金额是否匹配（防范少编收入），返还金额是否全额纳入预算支出（防范体外循环）。如某单位执收1200万元但预算仅列报800万元，通过比对直接锁定线索。

明细核查法：重点检查预算中的“其他收入”“其他支出”“项目支出”等模糊科目，要求被审计单位提供非税收入支出测算依据、项目明细清单。对未明确具体用途、金额占比过高的科目（如“其他支出”占比超30%），列为重点核查对象，锁定“明细模糊、用途不明”线索。

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