近日，商务部等9部门联合印发《关于加快零售业创新发展的意见》，这是当前针对零售业发展的一个纲领性文件。文件出台之际，正值消费复苏承压、实体零售转型的关键期，其政策信号意义与现实指导价值不言而喻。

零售业是国民经济的先导产业。零售业的健康发展，事关消费、就业、投资等多个宏观经济基本面的稳定。那么，为什么在这个时间节点出台这样一份文件？它要达成什么核心目标？又如何确保落地见效？

01深刻认识推动零售创新发展的迫切性

当前零售行业面临的挑战，不是周期性波动，而是结构性变革。消费需求的深刻变迁、就业形势的现实压力、商业地产的存量困境，这些因素使得推动零售创新发展已不是“要不要”的选择题，而是如何做的更好的必答题。

（一）消费需求升级的需要

消费是经济增长的第一拉动力。2025年最终消费支出对 GDP 增长的贡献率为52.0%，是消费增长的第一拉动力。但必须清醒看到，当前消费增长态势并不稳固，居民消费意愿仍有较大释放空间。问题的症结除了消费意愿不足，还有一部分原因在于供给端未能有效回应需求端的深刻变化。

收入水平持续提高必然带动消费结构升级。按照国际经验，人均GDP达到1.5万美元左右时，消费将从商品消费为主向商品消费和服务消费并重转变，从物质型向体验型、服务型加速演进。体验经济理论认为，消费者购买的不再仅仅是商品本身，而是围绕商品的全流程体验，包括场景氛围、交互过程、情感共鸣等。这恰恰是传统零售模式的短板所在。当前百货店、超市等传统业态客流下降、增长乏力，表面看是电商冲击，深层原因是供给与需求的结构性脱节。

市场已经发出了明确信号。近些年来，非标商业在全国一二线城市快速涌现，表现为没有标准化品牌组合，强调策展式选品和沉浸式场景；不追求坪效最大化，而将公共空间让渡给文化体验。非标商业的兴起，恰恰说明消费者对零售的需求已超越单纯的购物功能，转向社交、审美、自我表达等多元层次。不通过创新来回应这种需求变迁，消费潜力就难以真正激活。

（二）稳定就业大局的需要

零售业是就业的“压舱石”之一。全国有数千万零售业从业人员，覆盖多种零售业态，从便利店收银员到即时零售骑手，从直播电商运营到供应链管理师，构成了庞大而多元的就业生态系统。在就业总量压力与结构性矛盾并存的当下，稳住零售业的就业基本盘，就是稳住经济社会的底盘。

零售创新正在催生新职业、新岗位。即时零售带动了大量灵活就业，直播电商创造了主播、选品师、场控等新工种，智慧零售对数据分析师、AI训练师的需求快速增长。但挑战同样不容忽视，行业内卷式竞争导致部分企业经营困难，恶意索赔、职业打假等行为扰乱了正常用工秩序。文件将零售人才纳入地方人才目录、明确规制恶意索赔行为，正是改善就业质量的制度安排。就业稳则消费稳，消费稳则经济稳，这条传导链条的起点，零售是关键一环。

（三）引导投资、优化商业地产的需要

这是当前零售领域最突出的结构性问题。部分城市商业设施重复建设、同质化竞争严重，导致商业地产空置率持续攀升。一些城市核心商圈商铺空置率较高，部分新建商业综合体开业率低。大量资金沉淀在低效商业地产中，不仅造成社会资源浪费，更积累了金融风险。

商业地产的困境，根源在于已建成的商业地产没有激活长期运营价值。针对闲置商业地产，盘活存量、引导增量，是破解困局的两大抓手。文件提出“一店一策”改造传统商业设施、支持发展非标商业，正是针对存量盘活的方向指引。消费基础设施REITs的推出为盘活存量提供了金融工具，既释放沉淀资金，也引入专业化运营能力。在增量方面，需引导投资向县域商业、便民生活圈等短板领域倾斜。商业地产的优化调整，本质上是防范化解金融风险的重要一环。

（四）提升国际竞争力的需要

我国是制造业大国，制造业增加值占全球比重约30%，但零售体系与制造能力明显不匹配，制约着从“制造大国”向“品牌大国”的跃升。“微笑曲线”理论表明，产业链两端，既研发设计与品牌营销的附加值最高。长期以来，中国制造业在全球价值链地位不高，一个重要原因就是缺乏具有全球渠道掌控力的零售网络。

全球零售250强的榜单很能说明问题。德勤发布的2025全球零售250强榜单显示，中国企业仅有14家上榜，且排名总体还相对靠后，与中国经济在全球的地位不相匹配。没有强大的零售网络，中国制造通过品牌和渠道在全球价值链的攀升就会受到不利影响。

培育具有全球竞争力的零售企业和零售品牌，是服务国家战略的应有之义。当中国零售企业能够走出国门，在全球主要市场建立渠道网络，中国制造、中国商品才能真正实现全球流通。推动零售创新发展，不仅是国内商业问题，更是参与全球经济竞争的战略布局。

02准确把握核心目标，加快现代零售体系

文件提出了现代零售体系建设的核心目标，可以概括为二十个字：布局合理、供给优质、业态多元、智慧便捷、竞争有序。这五个目标不是简单的并列关系，而是层层递进、相互支撑、各有侧重的逻辑体系。布局合理回答“在哪里卖”的空间问题，供给优质回答“卖什么”的品质问题，业态多元回答“怎么卖”的模式问题，智慧便捷回答“用什么手段卖”的技术问题，竞争有序回答“在什么环境下卖”的制度问题。

（一）布局合理

商业网点的空间布局，从来不是随机分布的，而是受经济规律深刻支配。商业服务设施按照等级体系呈层级分布，不同等级的商业中心服务不同范围的消费者，形成有序的空间格局。

当前我国零售布局的突出问题，恰恰是层级结构的失衡。一方面，大城市核心商圈过度饱和，商业设施扎堆竞争；另一方面，社区商业、县域商业发展滞后，居民“买不到”“买不好”的问题依然突出。文件提出推进一刻钟便民生活圈建设、完善县域商业体系、开展商业设施饱和度评估，正是运用空间经济学的基本原理来矫正布局失衡。布局合理的深层内涵至少包含三个层面：一是城乡协调，核心商圈与社区商业形成梯次配置；二是区域均衡，东中西部差异化布局，避免一刀切；三是功能互补，实体商业与线上渠道、大型设施与小微网点形成有机分工。布局的优化不仅是商业问题，更是关乎城乡居民生活品质、区域协调发展的重大议题。

（二）供给优质

供给侧结构性改革的要义，在于从满足“有没有”的量的需求，转向回应“好不好”的质的追求。消费者走进商店，购买的不仅是商品本身，更是对商品品质、服务体验、售后保障的整体预期。

供给优质的核心内涵，可以从以下几个维度理解。第一是商品品质提升。文件提出落实质量自我承诺制度、加强商品品质管控，这意味着零售企业要建立从采购源头到销售终端的全链条品质管理体系。第二是服务体验优化。异地异店退换货、适老化改造等要求，体现了以消费者为中心的服务理念，零售竞争已经从“卖商品”转向“卖体验”，服务品质的差距就是竞争力的差距。第三是标准体系完善。当商品越来越同质化，服务就成为差异化的关键变量，而标准化是服务品质可预期、可复制的制度保障。零售供给的质量提升，最终会通过消费体验改善来增强消费信心，形成供给与消费的正向循环。

（三）业态多元

当前零售业态创新和更替都比较快，但业态更替不是简单的取代与被取代，而是新旧业态在动态竞争中找到各自生态位、实现多元共存的过程。

“业态多元”包含至少三层内涵。第一层是标准化与非标准化并行发展。传统百货、超市等标准化业态承担基础保障功能；策展型商业、主题街区等非标准化商业则满足差异化、个性化消费需求。第二层是线上线下深度融合。即时零售等新业态不是线上对线下的替代，而是技术驱动下的场景重构，核心在于打通“人货场”的数据闭环。第三层是跨界融合创新。文件提出“零售+”跨界融合和首发经济，其逻辑在于零售不再仅仅是商品销售的终端，而是与文化、旅游、体育、健康等业态深度嵌套的消费体验入口。免税零售的扩容亦是如此，它既是满足出境回流消费需求的窗口，也是推动国内商业与国际接轨的试验田。业态多元的优势，在于让不同业态各美其美、美美与共。

（四）智慧便捷

数字技术本身不等于生产力，只有与具体产业场景深度融合才能创造价值。当前零售业的数字化转型，正在从早期的线上开店、电子支付等工具应用阶段，迈向全链条智能化运营的新阶段。

文件在这一目标下部署了三个着力方向。一是全链条数字化改造，涵盖采购、库存、销售、配送各环节的数据贯通与智能决策。二是AI技术在零售场景中的规模化应用，从智能选品、动态定价到个性化推荐，人工智能正在重塑零售运营的核心逻辑。三是便利化服务基础设施的建设完善，包括即时零售网络扩围、低空配送等新型物流模式探索。需要强调的是，智慧化不等于无人化。文件明确提出“人力支撑强化”的任务，强调技术赋能的目的是提升效率、优化体验，而非简单替代人工。零售业的本质是人与人之间的服务连接，技术的价值在于让这种连接更高效、更精准、更有温度。

（五）竞争有序

竞争经济学的基本原理表明，公平竞争是市场创新的前提条件。当竞争规则模糊不清时，创新反而会被抑制。零售业长期面临线上线下税负不均、算法同质化推荐等突出问题，根源在于竞争秩序的制度供给滞后于业态演进的现实需要。

文件将“竞争有序”列为五大目标之一，体现了对竞争经济学的深刻理解和运用。这一目标的制度设计涵盖三个层面，一是公平税负，推动线上线下企业在同等制度条件下竞争，解决税负不公平的问题。二是规范经营行为，明确禁止平台强制商家补贴、限制公平竞争等做法，推动算法推荐多元化。三是统一监管标准，规范涉企执法检查，减少多头执法、重复执法对企业正常经营的干扰。竞争有序不是要限制创新，恰恰是要通过制度规范清除不正当竞争，为真正有价值的创新腾出空间。好的制度环境本身就是对创新的最好保护。

03扎实推动政策落地见效

政策文本只是起点，落地见效才是终点。九部门联合印发的意见，为零售创新发展提供了有力的政策框架，但具体落地见效，各地还需要扎扎实实的工作、持续不断的努力。

一是强化统筹协调，形成政策合力。加强政策集成，建立常态化的部门协调机制，明确各部门的职责分工，抓好政策落地的最后一公里。要坚持中央统筹与地方落实相结合，既保证政策方向的一致性，又给地方留出因地制宜的操作空间。

二是抓好试点先行，稳步推广经验。 政策落地需要从先行试点走向全面推广，允许地方在试点框架内探索创新，在充分验证的基础上再复制推广。零售业态创新具有很强的地域性和消费依赖性，尊重这种差异性，通过试点探索成熟经验后推广，才能实现政策效果的最大化。

三是完善配套措施，打通堵点卡点。文件在用地保障、融资支持、人才建设等方面提出了明确方向，但这些方向的落实还面临不少现实堵点。商业用地兼容利用涉及规划、住建、消防等多部门管理衔接，各地需要细化操作细则；商业REITs的扩容需要培育更多底层资产优质、运营能力过硬的项目主体；产教融合、技能培训则需要教育、人社等部门的长期投入和机制创新。这些配套措施不可能一蹴而就，但必须逐项推进、逐个突破。

四是加强监测评估，动态调整优化。政策执行过程中，需要建立科学合理的监测指标体系，定期开展政策效果评估，及时发现问题、校准方向。当前零售业态迭代速度快、新模式层出不穷，政策工具箱也需要随之动态更新。

五是营造良好氛围，凝聚社会共识。零售创新发展离不开全社会的理解和支持。要加大政策宣传力度，及时总结推广各地的好经验好做法，发挥行业协会的桥梁纽带作用，引导零售企业主动创新转型。当政府、市场、社会形成共识、协同发力，政策的基础才能真正筑牢。

总体上看，这份文件是中国零售发展史上的一份里程碑式政策。它的意义不仅在于提出了支持零售创新发展的具体举措，更在于实现了从“行业管理”到“系统治理”的范式跃迁。推动零售创新发展是一项系统工程，是一场持久战，只要久久为功，零售业的未来值得我们共同期待。

（董超 商务部研究院党委委员、流通与消费研究所所长、研究员）