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基层医疗卫生机构是保障全民健康的网底，也是建设健康中国、落实分级诊疗的根基。当前，我国人口结构正经历深刻变革，群众健康需求日益多元化。为织牢基层网底、改善基础服务条件、优化保障基本服务，江苏省淮安市坚持“以基层为重点”，通过布局重塑、上下协同、机制创新，多措并举推动基层医疗卫生服务从“有没有”向“好不好”转型升级。

优化机构布局 重塑服务体系

机构布局适应人口流动、服务能力匹配就医需求，是“强基层”的前提。淮安市摒弃粗放布点模式，推行动态化整合、标准化提质、差异化发展“三位一体”改革，全面提升基层医疗卫生机构运行效能。

以动态化整合优化机构存量。针对小型基层医疗卫生机构分散低效问题，淮安市在保障服务半径不变的前提下分两轮整合机构，2024年将137家基层医疗卫生机构整合至109家，2025年精简至104家，实现从机构全覆盖向服务全覆盖转变。例如，洪泽区在偏远村居布设“健康小屋”，安排医护人员定期下沉提供理疗、艾灸服务，把群众上门求医转变为医护人员主动上门服务。

以标准化建设提升服务能力。淮安市财政每年安排500万元专项资金建设农村区域性医疗卫生中心，配齐康复疼痛、消化内镜、精神心理卫生等十大功能中心，方便基层群众就近就医。严格落实建制镇标准化卫生院建设标准，持续推进“优质服务基层行”活动，全市77家机构达到国家推荐标准，占比达74.04%；建成58家省级标准化社区医院、182家甲级村卫生室。同步深化医防融合，建成9家省级基层慢性病筛防中心，规范慢性病筛查、并发症干预与长期管理流程。

以差异化布局实现错位发展。结合城乡基层医疗卫生机构不同发展困境分类施策，避免同质化竞争。例如，洪泽区岔河镇中心卫生院打造“医康养残”融合模式，提供医疗、养老、助残一体化服务，取得“三减三增”（减少人头经费、财政负担、家庭压力，增加服务范围、业务收入、职工收入）成效；淮安区河下社区卫生服务中心直面城区大医院竞争，深耕家庭医生签约、康复透析特色专科，创新开展网格化上门服务，开辟基层特色发展路径。

强化上下联动 推动资源下沉

优质资源下沉不足、基层诊疗能力薄弱是基层医疗卫生服务发展的堵点。淮安市依托紧密型医联体，从人员、数智、专科3个方面搭建长效协同机制，实现优质资源下沉、基层能力升级。

长效驻点下沉实现“造血式”帮扶。摒弃短期坐诊的形式化帮扶，淮安市建立上级医院骨干长期驻点制度，推行“基层点单、医院派单”精准帮扶模式，按需匹配专业医师。每家基层医疗卫生机构每年至少配备1名高年资医师，医师驻点半年以上，年均下沉服务群众超万人次。驻点专家兼顾坐诊、带教、新技术推广，培育本土医护骨干，长效解决基层缺医少技难题。

数字化平台搭建共享诊疗体系。各县区建成统一区域健康信息平台，打通影像、心电、检验、智能审方等共享通道。例如，淮阴区一体化信息平台集成12项核心功能，2025年完成远程诊断9万余份、人工智能审方160万张，全域实现检查检验结果互认；涟水县打造“医脉涟通”智慧急救体系，打通院前院内数据壁垒，急救平均时长缩短30%，数智化让群众在“家门口”享受同质化诊疗服务。

“三个一”工程打造同质服务载体。医联体牵头医院为每家基层医疗卫生机构打造1个特色科室、抓好1类优势病种、推广1项适宜新技术。例如，淮安市第二人民医院在清江浦区武墩镇卫生院设立消化科名医工作室与联合病房，2025年该卫生院消化科住院量同比提升45.2%。截至2025年底，淮安市成功申报2个国家级基层特色科室、建成64个省市级基层特色科室，95%以上的乡镇卫生院、社区卫生服务中心可规范开展6类10项以上中医适宜技术。

创新编制管理 建强人才队伍

编制保障与人才队伍是基层医疗卫生可持续发展的关键支撑。淮安市创新医联体编制统筹机制，完善分层培训与正向激励体系，充分调动基层医务人员积极性。

统筹编制管理，优化人力配置。在紧密型医联体内部建立编制统筹使用制度，单列管理牵头医院与基层空余编制，所有权不变，按需灵活调配，动态调整统筹编制规模。精准匹配编制资源，牵头医院侧重临床、医技、科研人才补充，基层医疗卫生机构重点配齐基本医疗、公共卫生、康复护理人员。同时要求牵头医院按不低于统筹编制60%的比例选派医务人员下沉基层，平衡城乡人才供给。

分层分类培训，提升基层人才专业素养。多渠道扩充基层医师队伍，针对性开展考前培训，2025年新增基层执业（助理）医师227名，考试通过率位于全省前列。常态化开展乡村医生实操培训，组织基层医务人员赴上级医院轮训进修，补齐临床实操短板。每年开设院长研修班和业务骨干、基本公卫专项培训班，年度参训人员超千人，全方位夯实基层医务人员诊疗基本功。

完善激励政策，激发实干动力。建立以实绩为导向的基层骨干遴选评价机制，配套专项补助、协议工资等差异化激励政策。落实“两个允许”，提高基层薪酬水平，拓宽职业晋升渠道，增强基层岗位吸引力。例如，洪泽区基层医疗卫生机构探索设立专业技能津贴，向取得康复、养老护理等高等级资质的人员发放月度补贴，鼓励医务人员成长为一专多能的复合型人才。

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文：江苏省淮安市卫生健康委党委书记、主任 董蔚

编辑：于洋

校对：马杨