编者按

金融制裁已成为当代地缘经济博弈的核心工具，但既有讨论多停留于宏观叙事，鲜有触及跨境支付的底层载体——代理银行网络。本文编译自NBER最新工作论文，依托覆盖1.7万家新兴市场金融机构的代理关系数据，从网络拓扑视角拆解金融制裁的权力来源与传导机制，系统呈现了三个关键发现：制裁导致支付接入系统性降级、去风险效应使未制裁银行也被动脱钩、人民币在重制裁经济体中出现显著替代。“IMI财经观察”公众号特推出此文，以飨读者。

Financial Sanctions and the Global Payments Network

(金融制裁与全球支付网络)

一

现实背景：金融制裁成为地缘经济博弈的核心工具

过去二十年间，金融制裁完成了从小众外交工具到大国地缘经济核心武器的转变。以美国财政部特别指定国民清单（SDN）为代表的制裁体系，其覆盖实体数量从2000年不足1000个增长至近20000个，制裁的精准度与打击半径同步提升。2022年俄乌冲突爆发后，美欧英联动实施的极端金融制裁——包括将主要俄罗斯银行剔除SWIFT系统、冻结俄罗斯央行约3000亿美元外汇储备、批量制裁金融机构——将全球支付基础设施的“武器化”推向了前所未有的高度，也将“金融制裁的真实效力究竟几何”这一问题推到了宏观讨论的中心。

市场与政策层面对金融制裁的认知长期存在两极分化。一种观点基于美元的全球霸权地位，认为制裁具备近乎“一键断网”的致命杀伤力，能够瞬间将目标经济体隔绝于全球金融体系之外；另一种观点则认为制裁存在大量规避渠道，目标经济体可通过第三国中转、货币替代等方式消解冲击，实际影响远低于宣传层面的威慑。两类观点大多依托贸易计价、外汇储备、跨境资本流动等宏观总量数据展开叙事，极少触及跨境支付体系的微观底层结构——代理银行（Correspondent Banking）网络。

而恰恰是代理银行关系的存续状态、支付链条的长短、核心清算枢纽的接入权限，直接决定了一笔跨境支付能否完成、成本几何、风险多大。不看清这张底层网络的拓扑结构与演变方向，就无法真正理解金融制裁的传导机制，也无法准确判断全球支付格局的重构边界。全球 1.7 万家新兴市场与发展中经济体（EMDE）金融机构的代理银行关系数据，首次从网络拓扑视角完整刻画了不同货币支付体系的结构特征，量化评估了2021—2025年制裁扩容周期对银行支付接入的因果影响，并厘清了 “去风险” 溢出效应与人民币替代的进展与边界。

二

跨境支付的底层逻辑：代理银行体系与支付链条摩擦

来源：Matvos & Neiman (2026)

理解金融制裁的作用机制，首先需要厘清跨境支付的制度基础——代理银行体系。跨境支付与国内支付存在本质差异：国内支付可依托单一中央银行完成最终结算，大行通过转移在央行的准备金账户即可完成资金划转，全程具备结算最终性、无对手方信用风险、处理时效高。而跨境支付涉及不同司法辖区与不同货币，不存在统一的中央银行覆盖交易两端，因此必须通过代理银行关系实现资金流转。

具体而言，一家位于境外的银行若要接收美元付款，必须在一家能够办理美元清算的银行（即代理行，Correspondent）开立美元账户，由代理行代为完成资金的贷记与清算；对应的委托银行则称为被代理行（Respondent）。如果收付款双方共享同一家代理行，支付可在同一家机构内部完成，效率最高；若双方没有共同代理行，则支付需要经过多层中介机构串联，形成一条“支付链条”，链条上的每一次资金划转都称为“一跳（Hop）”。

支付链条的长度直接决定了跨境支付的质量，每增加一跳都会带来多重摩擦：第一，合规与行政成本上升。每经过一家中介银行，都需要执行反洗钱、制裁筛查等合规审查，叠加跨时区、跨系统的处理流程，会显著延长支付到账时间。第二，流动性成本增加。代理行需要为支付预存流动性资金，链条越长，占用的在途资金与准备金越多，资金使用效率越低。第三，对手方信用风险累积。脱离了央行结算体系后，每一层代理关系都依赖商业银行的商业信用，中介机构的违约或操作失误都会导致支付中断，且不具备央行结算的最终性保障。第四，费用叠加。每层中介都会收取清算手续费与货币兑换费用，链条越长，综合支付成本越高。

按照是否位于货币发行国、能否接入央行结算系统，代理行可分为直接代理行与间接代理行两类。直接代理行位于货币发行国境内（如美国本土的美元代理行），可直接接入美联储的Fedwire或CHIPS清算系统，依托央行准备金完成最终结算，是质量最高的支付接入渠道；间接代理行位于第三国，其本身也需要通过上游代理行才能接入核心清算体系，本质上是“代理的代理”，支付链条更长、成本更高、稳定性更弱。

对于任何经济体而言，拥有更多直接代理行、更短的支付链条，就意味着更低的跨境支付成本与更高的金融开放度；反之，失去直接代理行、被迫通过长链条间接清算，则意味着支付效率的显著降级。金融制裁对跨境支付的冲击，本质上就是通过强制切断核心代理关系，人为拉长目标机构的支付链条、抬升其支付成本、降低其支付可靠性的过程。

三

金融制裁的权力来源：支付网络的结构性特征

金融制裁之所以具备强大威慑力，根源不在于法律条文本身，而在于全球支付网络的内在结构特征——少数核心枢纽支撑了绝大多数跨境支付连接，一旦被剥夺接入这些枢纽的权限，目标机构的支付能力就会遭遇系统性降级。

从全球新兴市场银行的接入情况看，美元与欧元代理行的普及率遥遥领先于其他货币。截止2025年，在至少拥有一家跨境代理行的EMDE银行中，约90%拥有美元代理行，88%拥有欧元代理行；而英镑代理行的普及率仅为62%，人民币仅为34%。更关键的差异体现在接入质量上：美元与欧元的接入以直接接入为主，68%的EMDE银行拥有美国本土的美元直接代理行，73%拥有欧元区本土的欧元直接代理行，多数银行能够直接接入央行结算体系，享受低成本、高可靠性的清算服务。人民币则呈现出明显的“间接为主”特征，境外银行通过第三国银行间接清算人民币的比例，高于直接对接中国本土银行的比例，这意味着人民币跨境支付的平均链条更长、底层效率天然弱于美元与欧元。

覆盖广度的差异直接转化为连接效率的差距。美元与欧元的代理链条可连接的跨境银行对数量，是人民币网络的4—5倍。2021年，仅通过美元代理链条，EMDE银行就可触达约2.7%的其他EMDE银行，约为人民币触达范围的8倍。即便到2025年，美元、欧元的触达范围依然是人民币的5倍左右。从平均路径长度看，美元跨境支付平均仅需2.9跳，欧元为3.2跳，而人民币需要3.7跳。在全部跨境银行对中，约3/4的最短支付路径由美元或欧元提供，人民币能够提供最短路径的占比不足3%。换言之，在绝大多数跨境场景下，选择美元或欧元清算都是路径最短、效率最高的方案，这种效率优势反过来又进一步强化了两种货币的网络外部性。

全球支付网络最核心的结构特征，是极端的枢纽集中度。所有主要货币的支付网络都呈现高度集中态势，但美元网络的集中度最为极端：前10大银行贡献了美元网络的77%，且核心枢纽几乎全部为美国本土大型银行；欧元网络前10大银行占比为51%，人民币网络为52%。这意味着，整个美元跨境支付体系的连通性，极度依赖十家左右的美国核心银行；只要这十家银行切断与目标机构的代理关系，目标机构就等于失去了最高效、最核心的美元清算渠道。

在美元支付网络本身是一个高度中心化的体系下，连通性的供给掌握在极少数美国本土机构手中，而这些机构完全受美国司法管辖。制裁无需逐一说服全球银行切断联系，只需迫使核心枢纽终止服务，就能引发连锁式的接入降级。相比之下，人民币网络的集中度虽然也不低，但全球整体覆盖范围有限、接入以间接为主，依托人民币网络实施金融制裁的全球辐射力天然弱于美元体系。

四

2021—2025年金融制裁的规模与分布特征

2021—2025年是全球金融制裁快速扩容的周期，俄乌冲突后的对俄制裁浪潮构成了这一轮扩容的核心驱动力。从数据特征看，本轮制裁扩容呈现出总量快速增长、多方高度协同、地理高度集中的特点。

来源：Matvos & Neiman (2026)

2021年9月至2025年11月，EMDE经济体中受美国、欧盟、英国任何一方制裁的银行数量从204家增至284家，整体增幅达39%。分司法辖区看：美国OFAC制裁的银行从199家增至251家，始终保持制裁数量最多的地位；欧盟制裁的银行从76家增至148家，接近翻倍，是增速最快的制裁方；英国HMT制裁的银行从74家增至128家，增幅73%。2022年之后，欧盟与英国大幅强化了金融制裁的使用力度，改变了此前美国一家独大的制裁格局，形成了美欧英三方协同制裁的新局面。从制裁类型看，美国以SDN封锁制裁为主，辅以针对代理行的CAPTA制裁；欧盟与英国以资产冻结制裁为主，三类制裁均会直接导致代理银行关系的终止。

值得注意的是，三方制裁存在高度重叠：2025年受制裁的EMDE银行中，约80%要么仅受美国制裁，要么同时受三方共同制裁，仅受欧盟或英国单方制裁的占比不足10%。这种高度协同性意味着，被制裁银行往往会同时失去美元、欧元、英镑三大西方货币的核心清算渠道，制裁的叠加打击效应显著。

同时，金融制裁在全球的分布极不均衡，高度集中于少数国家。2021年，受制裁金融机构主要分布在伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴等长期受制裁国家（这些国家银行几乎100%被制裁），以及俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、委内瑞拉等国。2022年之后的新增制裁，则高度集中于俄罗斯及相关联的经济体。2021—2025年间受制裁银行占比提升超过5个百分点，且新增制裁机构不少于3家的重制裁经济体有白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、缅甸。

五

制裁下的支付体系重构：从银行接入降级到国家层面的货币替代

（一）

银行层面：制裁导致支付接入的系统性降级

制裁对被制裁银行支付能力的打击是全面且深度的，但并非简单的“完全断网”。现实中，被制裁银行通常会失去最高质量的直接接入渠道，但仍可能通过第三国保留部分间接接入，呈现出“接入降级”而非“接入清零”的典型特征。

首先，各币种代理行数量全面大幅缩减。被美国OFAC制裁后，银行的美元代理行拥有率从87%骤降至28%，欧元从85%降至22%，英镑从53%降至9%。尤为值得关注的是，拥有人民币代理行的银行比例也从67%降至18%，这说明次级制裁的威慑力超越了西方货币范畴——即便人民币本身不受美国司法管辖，但全球银行出于规避次级制裁风险的考虑，也会主动切断与被制裁实体的人民币代理关系。只有卢布代理行的下降幅度相对温和，反映出本币结算在制裁环境下的相对韧性。

从接入质量看，直接代理行的流失幅度显著大于间接代理行。被制裁后，拥有美国本土美元直接代理行的银行占比从48%降至16%，意味着大部分被制裁银行失去了依托美联储结算的低成本美元清算渠道；即便保留了美元接入，也只能通过第三国银行间接清算，支付链条显著拉长。

其次，剩余接入的支付质量显著恶化。制裁不仅减少了代理行数量，更重要的是剥夺了银行对接核心枢纽的能力，导致支付效率大幅下降。其中，支付链条拉长。被制裁后，银行到前五大贸易伙伴的平均美元支付跳数从2.13增至2.83，增幅约33%；欧元支付跳数从2.20增至3.04，增幅38%。到货币发行国的直接清算距离增幅更大，美元从1.56跳增至2.46跳，增幅58%，欧元接近翻倍。同时，核心枢纽丢失。被制裁银行的美元代理行总中心性从12.16降至3.06，缩水75%。这意味着银行从对接全球最核心的清算枢纽，退化为只能对接边缘性的中小中介行，支付的可靠性与网络连通性大幅削弱。

因此，金融制裁的核心作用不是让目标机构完全无法进行跨境支付，而是让支付变得更慢、更贵、风险更高。每增加一跳支付链条，都会带来合规成本、流动性成本与信用风险的累积，最终转化为企业与居民的实际经济成本。这种“成本抬升式”的打击，比简单的“断网”更具持续性，也更符合现实中制裁的运作形态。此外，制裁还会削弱银行作为支付中介的能力。被制裁银行原本承担的国内代理清算功能会出现萎缩，其服务的下游中小银行也会间接受影响，形成制裁的层级传导效应。

（二）

国家层面：去风险效应与未制裁银行的被动脱钩

如果说对被制裁银行的直接打击是制裁的“预期内效果”，那么未被制裁银行也出现支付接入萎缩，则是制裁最重要的溢出效应，即“去风险（De-risking）”。理论上，当一国部分银行被制裁后，存在两种相反的可能：一种是替代效应，即未被制裁的银行承接被制裁银行的支付业务，反而扩大自身的西方货币代理行网络，最终国家整体支付接入变化不大；另一种是去风险效应，即西方代理行出于对次级制裁、合规风险、声誉风险的担忧，主动收缩与该国所有银行的业务往来，即便这些银行并未被官方制裁。

论文对重金融制裁经济体的分析明确显示，去风险效应占据主导。未被制裁的银行同样出现了美元、欧元、英镑直接代理行的大幅流失，并未出现业务替代带来的接入扩张。以白俄罗斯为例，2021年其银行体系共拥有61个美元代理关系、60个欧元代理关系、18个英镑代理关系；到2025年，三类西方货币的代理关系合计仅剩19个，美国本土、德国、奥地利等核心西方枢纽的直接连接全部中断。剩余的美元、欧元支付完全依赖哈萨克斯坦、中国等第三国的间接中介，接入主体也从25家银行收缩至个位数，呈现出高度集中化、间接化的特征。分制裁状态看，被制裁银行的西方货币接入近乎完全清零，未被制裁银行同样经历了美元、英镑直接接入的大幅萎缩，仅欧元保留了少量欧洲边缘国家的渠道。换言之，制裁的实际打击范围远远超出了官方清单上的机构，覆盖了整个经济体的银行体系。

（三）

货币替代：人民币崛起

西方支付渠道的收缩，必然驱动重制裁经济体寻找替代方案，人民币成为最重要的替代货币。在白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、缅甸四国，人民币代理行关系出现了显著扩张，且呈现出“从间接转向直接”的质量提升。以白俄罗斯为例，2021年至2025年，其人民币对华直接代理关系从3个增至9个，清算渠道从借道俄罗斯银行转向直接对接中国本土银行；吉尔吉斯斯坦的人民币代理行从14家增至33家，俄罗斯的人民币清算占比也大幅提升。

从支付效率看，重制裁经济体的货币格局发生了结构性逆转。2021年，白俄罗斯80%以上的跨境银行对最短支付路径由美元或欧元提供，人民币占比几乎为零；到2025年，美元加欧元的最短路径占比已不足50%，人民币占比升至约20%，超过了美元单独的占比。俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、缅甸均呈现出类似的人民币份额跃升。

将视野扩大到全部EMDE经济体，美元的网络外部性依然强大，绝大多数新兴市场的支付基础设施依然深度绑定美元与欧元体系。只有在地缘冲突直接冲击、面临高强度制裁的少数经济体，才出现了显著的支付体系重构与人民币替代。这一发现也呼应了货币国际化理论中的网络效应逻辑：一种货币的支付地位一旦形成，会因为互补性、规模效应产生极强的锁定效应，单纯的贸易增长或政策推动都难以在短期内撼动其地位。制裁作为极强的外部冲击，能够在局部地区强制打破这种锁定，但要扩散到全球范围，还需要更多条件的长期累积。

六

结论与启示

金融制裁的本质，是依托全球支付网络的中心化结构，通过切断核心枢纽接入来抬高目标经济体的跨境支付成本。支付网络的中心化结构，是金融制裁的权力根基。美元与欧元支付网络覆盖最广、路径最短、且高度集中于少数西方核心枢纽，这种结构决定了西方制裁具备强大的打击效力——无需全面封锁，只需切断核心节点，就能让目标机构的支付效率大幅降级。

制裁的影响是“降级”而非“清零”，且存在显著的去风险溢出。被制裁银行通常不会完全失去支付能力，但会从低成本的直接接入退化为高成本的间接接入，支付链条拉长、核心枢纽丢失、成本与风险同步上升。更重要的是，去风险效应会让未被制裁的银行也被动失去西方支付接入，制裁的实际打击面远大于官方清单。在白俄罗斯、俄罗斯等少数重制裁经济体，出现了显著的人民币支付替代。

全球支付体系的重构，本质上是地缘政治格局演变在金融基础设施层面的投射。制裁的武器化在强化西方短期威慑力的同时，也在持续制造体系分裂的动力。未来支付格局究竟是维持美元主导的单极结构，还是走向多货币并行的多元化格局，将取决于制裁的强度、替代体系的建设进度，以及全球经贸格局的长期演变。

作者：

Gregor Matvos (Northwestern University and NBER), Brent Neiman (The University of Chicago Booth School of Business and NBER)

来源：

NBER Working Paper No. 35453, July 2026

选题 / 国际金融与人民币国际化选题组

整理 / 陆森

监制 / 安然

版面编辑｜徐瑞婕

主编｜朱霜霜