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文章来源：粤开志恒宏观

作者：罗志恒

2025年，地方债务风险化解工作步入“深水区”。化债工作向纵深推进，内涵不断拓展，既包括压降存量隐性债务、化解平台经营性债务、清理政府拖欠账款，还包括推动融资平台退出和转型、妥善处理存量PPP项目风险等等。在中央政策的有力支持和地方积极主动作为的双重推动下，地方债务风险整体趋于收敛，为经济社会高质量发展构筑起更加坚实的安全防线。

2025年地方债务风险化解工作有哪些新方式？取得了哪些新成效？本文在梳理31省市区2025年《政府工作报告》及《预算报告》关于化债工作的基础上，总结了各地化债工作的特点及成绩。

一、化债方式：多元路径协同发力，化债资源更加精准和下沉

2025年，地方政府坚持“向内挖潜”与“向外借力”相结合，统筹用好中央化债政策、盘活存量资产资源、协调金融机构支持以及探索模式创新，多措并举减轻偿债压力，牢牢守住了不发生系统性风险的底线。

1、地方用足用好中央化债政策，通过精准置换加速隐债“显性化”。2025年用于置换存量隐性债务的各类地方政府债券发行规模合计约3.1万亿元，地方政府隐性债务余额预计从2024年末的10.5万亿元降至2025年末的7.4万亿元，下降约30%，相较2023年末累计降幅达48%。除置换隐性债务外，2025年新增地方专项债券还可以用于消化政府拖欠账款、支持注资创业投资类政府投资基金。地方在使用中央化债政策资源的同时，还优化了市县层面的化债资源分配机制，更加精准匹配化债资源。比如甘肃省通过竞争性方式分配化债债券，对化债成效突出的地区进行奖补。

2、地方加力盘活存量资产资源，向内挖潜拓展化债资金来源。2025年，各地深化“财政+国资”协同，通过建立“大财政”治理模式、搭建政府资产资源化债平台、设立盘活存量基金等方式，将闲置低效资产转化为化债的“真金白银”。湖北等多个省份深化国有“三资”管理改革，将资产盘活收益作为主动化债的资金来源，重点聚焦矿产资源、闲置土地、单位房产、停车泊位、特许经营权等重点领域。2025年，吉林、甘肃、重庆、贵州一般公共预算国有资源（资产）有偿使用收入分别增长59.2%、38.4%、13.1%、11.6%。

3、地方强化金融协同支持，精准拆解高息与涉众债务风险。2025年，各地加强财政与金融协同，通过搭建政银企对接机制、筹集应急周转金、推动债务重组置换、探索风险隔离新路径，有效化解融资平台经营性债务风险，特别是高息非标和涉众债务。

二、化债成果：六大维度成效明显，风险化解与机制建设取得重要进展

2025年，在“一揽子化债方案”的推动下，地方债务风险化解工作从应急状态转向常态化监管，在隐性债务化解、债务成本压降、经营性债务管理、拖欠账款清理、融资平台转型及长效机制建设等六大维度取得了重要成果，降低了地方政府负担，一定程度上恢复了企业活力，畅通了经济循环。

1、存量隐性债务化解实现了突破，已退出重点省份名单不断扩大，轻装上阵谋发展的省份和市县增加。2025年，吉林“成功退出地方债务重点省份”，成为继内蒙古、宁夏之后第3个实现退出的省份，为后续释放投资潜力、拓展发展空间奠定了基础。存量隐性债务“清零”地区增多。重点省份中，吉林省四平市、松原市、通化市，黑龙江省双鸭山市、黑河市等地级市宣布在2025年实现了全市隐性债务“清零”；非重点省份中，新疆“自治区存量隐性债务全部化解”。地方债务高风险地区数量明显减少。重点省份中，吉林省四平市、松原市、辽源市、白城市，甘肃省兰州市，均已退出债务高风险地市序列。

2、债务置换实现“压降成本、拉长周期”，以时间换空间成效明显。根据财政部数据，2025年用于置换存量隐性债务的2万亿元地方政府债券全部发行后，各地债务平均利息成本降低超2.5个百分点。西安市披露，通过债务置换“将偿债期限最长延长25年左右”，缓解了偿债压力。

3、融资平台经营性债务有序化解，债务结构显著优化。融资平台经营性债务不同于隐性债务，属于市场化经营项目形成的企业债务，主要通过金融机构债务重组支持化解。根据国家发改委报告，截至2025年末，与2023年“331”口径相比，全国地方融资平台经营性金融债务规模累计下降超74%。平台高息非标债务化解成效显著。地方通过银行贷款置换利息成本高、涉众风险高的非标债务，贵州省贵阳市、毕节市实现涉众非标债务按期清零，宁夏完成“存量非标债务全面清零”。

4、政府拖欠企业账款清理工作扎实推进，畅通经济循环、恢复企业活力。2025年，国务院部署加快加力清理拖欠企业账款行动，新增专项债首次用于偿还拖欠账款。有公开数据的8个省份合计发行“清欠债券”1836亿元，其中云南、河南、四川分别发行了356亿元、315.6亿元、276亿元“清欠债券”。地方分批推进清欠工作，优先化解小额无分歧欠款。甘肃省全省、贵州省铜仁市、辽宁省大连市、广西桂林市实现单笔50万元以下欠款清零，江苏盐城完成台账内单笔100万元以下拖欠账款清零。多地搭建清欠长效治理机制。内蒙古统筹专项债与奖励资金，调动市县清欠积极性；广西柳州建立了清欠常态化治理机制。

5、融资平台实质性退出与市场化转型取得了重要进展。从全国看，根据国家发改委数据，截至2025年末，与2023年“331”口径相比，全国超82%的融资平台已实现退出。从省级层面看，内蒙古、辽宁、吉林、新疆等省份融资平台压降比例领先于全国。2025年末，内蒙古、辽宁、甘肃融资平台累计压降进度超八成，分别达87%、85.2%、81.3%。吉林、新疆均在预算报告中披露压降进度“位居全国前列”。城投市场化转型加速，实现“真退出”。地方政府通过注入资产、债务重组、盘活“三资”等方式，推动了更多城投平台转向市场化经营和实体化运作。2025年，山东省“一企一策”制定融资平台改革转型方案；重庆市推进国企战略性重组、专业性整合；湖南省推进融资平台向“国有资本投资运营公司、城市综合运营商”等方向转型。

6、全口径债务监管体系更加完善，规范存量项目管理的同时遏制增量风险。各地坚决遏制新增债务风险，并深化了全口径债务监管改革。江苏构建的“1315”债务管理体系向全国推广；四川率先建立地方债务“全口径预警评价、全覆盖综合化债、全链条监督问责制度体系”。还有一些地区未雨绸缪，规范存量PPP项目管理，排除了潜在风险隐患。甘肃出台实施方案规范PPP项目建设运营；内蒙古投入50亿元专项债券稳妥处置PPP存量项目风险，从源头防范新增债务风险。

风险提示：地方财政运行不稳定因素增多；地方化债公开数据搜集不全。

正文

近期，各地政府工作报告和地方预算报告陆续发布，披露了财政和债务相关数据及化债方式与成果。总体上看， 2025年，各地持续深入落实“一揽子化债方案”，积极有序化解地方政府债务风险，2025年地方化债工作取得实质性突破。根据国家发改委报告 ，截至2025年末，地方政府融资平台数量、融资平台经营性金融债务分别较2023年3月累计压降超82%和74%。在化债方式上，各地统筹运用中央化债政策与地方自有财力，如期甚至超额完成年度化债任务，积极推动融资平台的实质性转型与市场化运营，优化了地方债务结构、减轻了地方政府的还本付息压力，为保障民生、支持发展腾挪出更多可用财力。值得注意的是，越来越多债务重点地区实现了隐性债务和融资平台数量“双清零”的目标，政府拖欠企业账款问题也在有序化解。

一、化债方式：多元路径协同发力，化债资源更加精准和下沉

2025年，地方政府在中央“6+4+2”一揽子化债政策支持下，坚持“向内挖潜”与“向外借力”相结合，通过统筹用好中央化债政策、盘活存量资产资源、协调金融机构支持以及探索模式创新，多措并举减轻偿债压力，牢牢守住了不发生系统性风险的底线。

（一）用足用好中央化债政策，通过精准置换加速隐债“显性化”

2024年11月，全国人大常委会通过了“6+4+2”一揽子化债政策，中央一次性下达6万亿元额度、分五年每年安排8000亿元新增专项债额度专门用于化债。2025年是“6+4+2”一揽子化债政策实施的第二个年头，各地充分利用中央下达的置换额度，推动隐性债务显性化，并优化资金分配机制，实现化债资源与风险点位的精准匹配。

其一，地方政府隐性债务显性化进程加快，2025年通过发行债券置换地方隐性债务约3.1万亿元。2025年用于置换存量地方政府债务的各类地方政府债券包括：用于化债的再融资专项债券2.08万亿元（主要是6万亿元额度中的每年2万亿元）、用于化债的当年新增专项债券8000亿元、动用结存限额发行的再融资一般债券0.22万亿元，规模合计约3.1万亿元。通过债务置换，地方政府隐性债务余额预计从2024年末的10.5万亿元降至2025年末的7.4万亿元，下降约30%，相较于2023年末累计下降了48%。若考虑地方使用自有财力偿还的债务后，地方隐性债务压降幅度更大。

其二，地方化债资金用途拓宽，兼顾“清欠”与“注资”，化解各类风险。除置换隐性债务外，2025年新增地方专项债券还可以用于消化政府拖欠账款及支持注资创业投资类政府投资基金。若考虑这部分资金，全年用于化解存量债务及相关风险的资金合计达3.67万亿元（如图表1所示），政策工具箱的丰富为地方提供了更大的腾挪空间。

其三，地方优化了市县化债资源分配机制，加强了置换资金全流程管理。地方在争取中央化债政策资源的同时，着力完善市县层面的分配机制。例如，甘肃省通过竞争性方式分配化债债券，根据市县的化债方案、化债计划进行评审，给方案更优的地区分配更多的化债债券支持；并对化债成效突出的地区进行奖补，引导市县“控增减存”。山东省烟台市建立“一债一档”化债台账，逐笔逐项明确债务规模、到期时间、利率水平等，精准匹配化债资源。黑龙江、江西等省通过对化债资金严格实施专户管理，防止挤占挪用。

（二）加力盘活存量资产资源，以“大财政”向内挖潜拓展化债资金来源

2025年，各地深化“财政+国资”协同，通过建立“大财政”治理模式、搭建政府资产资源化债平台、设立盘活存量基金等方式，将闲置低效资产转化为化债的“真金白银”。

其一，构建“大财政”治理格局，建立政府资产资源化债平台。各地加强国有资本收益上缴，同步开展全口径国有资产清查，建立台账加力盘活资产。多个省份建立了行政事业单位国有资产调剂共享平台，实现资产跨部门、跨层级调剂，提高资产使用效益，释放财政资金用于化债。甘肃省建立政府资产资源化债平台，盘活收入用于解决“三角债”问题；兰州市依托国有资产清查盘活运营平台，建立标准化资产池，推动存量资产高效盘活利用。

其二，聚焦重点领域，分类推进低效资产盘活。2025年，湖北等多个省份深化国有“三资”管理改革，探索“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”的路径，以市场化手段推动闲置资产向收益资产转化，将资产盘活收益作为主动化债的资金来源，重点聚焦矿产资源、闲置土地、单位房产、停车泊位、特许经营权等重点领域。根据各省份财政厅公开数据统计，2025年，25个省份一般公共预算中的国有资源（资产）有偿使用收入合计1.44万亿元，同比增长4.2%，高于地方一般公共预算收入增速（2.4%），占比13.4%。化债重点省份大力盘活资产资源支持财政增收，吉林、甘肃、重庆、贵州国有资源（资产）有偿使用收入分别增长59.2%、38.4%、13.1%、11.6%。2025年，大连市、哈尔滨市、长春市、呼和浩特市、银川市通过推进房产出租出售、保租房、污水厂特许经营权转让、河滩地经营权出让等方式，归集资产收益，补充化债资金。

其三，创新金融工具，撬动社会资本盘活增收。江苏省探索REITs、ABS等资产证券化方式，结合出租出售、集中运营等多元路径挖潜；厦门市设立50亿元盘活存量基金，撬动金融、保险社会资本参与优质资产盘活，放大盘活收益。

（三）强化金融协同支持，精准拆解高息与涉众债务风险

2025年，各地加强财政与金融协同，通过搭建政银企对接机制、筹集应急周转金、推动债务重组置换、探索风险隔离新路径，有效化解融资平台经营性债务风险，特别是高息非标和涉众债务。

其一，搭建银政企联动机制，撬动金融资源深度参与化债。各地打破政银企信息壁垒，推动了金融机构与地方化债需求精准对接，让金融机构成为化债工作的重要支撑力量。四川省成都市建立“银政企”合作沟通机制，有效调动金融机构深度参与化债；山东省烟台市创新搭建“政银企”三方协调会商机制，成功推动恒丰银行全省首单隐债划转贷款落地。

其二，筹集应急周转金，有效化解了流动性风险。甘肃省设立了100亿元的省级应急周转资金池，通过建立应急保障机制，有效避免各级融资平台等债务风险“爆雷”。陕西省利用“省级债务风险化解基金”，协调国有企业、金融机构、社会资本，采取“过桥方式”提供贷款，支持融资平台偿还到期债务。

其三，丰富债务重组和置换方式，化解到期债务风险。2025年，广西进一步丰富债务重组方式，包括展期续贷、利息压降等，缓释债务本息偿付压力。贵州省加快推动展期、降息、置换，多措并举化解存量债务，债务成本持续降低。重庆市通过债务重组、债务置换和借新还旧等措施化解融资平台到期金融债务风险。

其四，探索设立SPV、隐性债务托管新路径，隔离政府与企业的偿债风险。湖南省湘西州破解平台债务风险传导难题，通过设立SPV（特殊目的载体）开展融资平台隐性债务托管，划清了政府与企业的偿债责任，防范债务风险向财政体系传导，实现平台债务的市场化、法治化处置。

二、化债成果：六大维度成效明显，风险化解与机制建设取得重要进展

2025年，在“一揽子化债方案”的推动下，地方债务风险化解工作从应急状态转向常态化监管，隐性债务化解、债务成本压降、经营性债务管理、拖欠账款清理、融资平台转型及长效机制建设等六大维度取得了重要成果，降低了地方政府负担，一定程度上恢复了企业活力，畅通了经济循环。

（一）存量隐性债务化解实现了突破，重点地区债务风险等级下降

其一，已退出重点省份名单不断扩大。2025年，吉林“成功退出地方债务重点省份”，成为继内蒙古、宁夏之后第3个实现退出的省份，为后续释放投资潜力、拓展发展空间奠定了基础。

其二，存量隐性债务“清零”地区增多。重点省份中，吉林省四平市、松原市、通化市，黑龙江省双鸭山市、黑河市等地市宣布在2025年实现了全市隐性债务“清零”；黑龙江绥化市实现了全部区县隐性债务“清零”，甘肃2025年36个地区提前实现隐债“清零”，兰州市、张掖市分别有4个县、3个县隐性债务“清零”；天津市红桥区隐性债务实现“清零”。非重点省份中，2025年，新疆“自治区存量隐性债务全部化解”，西藏山南市、内蒙古鄂尔多斯市实现隐性债务“清零”，温州市“全市非棚改隐性债务清零”；西安市15个区县实现隐性债务“清零”。

其三，地方债务高风险地区数量明显减少。重点省份中，吉林省四平市、松原市、辽源市、白城市，甘肃省兰州市，均已退出债务高风险地市序列；宁夏银川市政府债务规模和债务率稳步下降，实现“转色降级”；广西崇左市市本级债务退出高风险等级。非重点省份中，一些地区加速化解存量债务规模、降低债务率。2025年，内蒙古通辽市、包头市退出债务高风险地市序列，安徽马鞍山、阜阳，山西大同等地市的市本级债务风险等级已实现“脱红”。

（二）债务置换实现“压降成本、拉长周期”，以时间换空间成效显著

其一，通过债务置换压降综合债务融资成本成效明显。根据财政部数据，2025年用于置换存量隐性债务的2万亿元地方政府债券全部发行后，各地债务平均利息成本降低超2.5个百分点，大大降低了地方政府负担，增强了地方发展动能。根据地方预算报告，广西“发行专项债券用于置换存量隐性债务，每年节省利息10亿元以上”；玉林市已化解累计超九成存量隐性债务，“降低债务利率3%以上”。辽宁省多地已将高息隐债全部置换成低息长期政府债券，大连市“已置换隐性债务平均利率降幅超50%”。湖南省通过债务置换带动债务成本下降，株洲市2025年全口径债务综合成本下降56个基点。

其二，发行周期更长的政府债券，置换掉期限较短的隐性债务，以时间换空间缓释风险。2025年，全国地方政府债券剩余平均年限10.5年，较2024年末的9.8年继续拉长0.7年，较2023年末的9.1年拉长1.4年；其中，置换隐性债务的专项债券平均发行期限更是长达19.8年。地方利用中央化债支持政策，拉长债务期限。西安市在预算报告中披露，通过利用债务置换政策优化债务结构，“将偿债期限最长延长25年左右”，缓解了偿债压力。

（三）融资平台经营性债务有序化解，债务结构显著优化

融资平台的债务主要分为两部分，地方政府的隐性债务和经营性债务；融资平台经营性债务不同于隐性债务，属于市场化经营项目形成的企业债务，主要通过金融机构支持化解。

其一，融资平台经营性债务规模大幅压降。2025年，各地加强财政金融协同，多措并举化解融资平台经营性债务风险。根据国家发改委报告，截至2025年末，全国融资平台经营性金融债务规模较2023年“331”口径累计下降超74%，压降进度较2024年末的25%大幅提升。

其二，通过银行贷款置换利息成本高、涉众风险高的非标债务，平台债务结构进一步优化。2025年，重庆市多个区县聚焦“高息非标”开展债务置换，酉阳县压降6%以上高息债务8.85亿元，压降非标债务2.87亿元，综合融资成本压降56个基点。2025年，贵州省多个市县强调化解“涉众非标债务风险”，贵阳市、毕节市实现“涉众非标债务清零”，黔西南州主动与各家金融机构对接，“台账化、清单式、分阶段”压降涉众非标债务。2025年，宁夏“存量非标债务全面清零”，“圆满化解”重点平台债务风险。

（四）拖欠企业账款清理工作取得进展，畅通经济循环、恢复企业活力

2025年，国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》，要求加紧清理政府机关、国企等各类主体拖欠账款，要在2027年6月30日前完成拖欠台账清理工作。各地统筹财政资金、专项债券、资产盘活收入等资金，推动清欠工作取得阶段性成果。

其一，安排新增专项债专门用于清理拖欠账款。2025年，专项债券投向领域实施“负面清单”管理，首次允许安排新增专项债用于“解决拖欠企业账款”，解决政府拖欠国企、国企拖欠民企的“连环欠”问题。2025年，有公开数据的8个省份合计发行“清欠债券”1836亿元，其中云南、河南、四川等省发行“清欠债券”规模较大，分别发行356亿元、315.6亿元、276亿元，新增专项债直接偿还拖欠企业账款。

其二，建立清欠台账、分批推进清欠工作，优先化解小额无分歧欠款。各地落实中央部署，摸清拖欠底数并形成了“6·30”台账（即以2024年6月30日为基数核定的存量拖欠台账），围绕拖欠台账清零的总目标，分批次常态化做好清理拖欠工作，优先清理单笔金额小、无分歧欠款。2025年，宁夏“提前完成清欠任务”，财政支持清欠做法被国家清欠专班列为典型经验推广。甘肃省全省，贵州省铜仁市，辽宁省大连市，广西桂林市等多地实现单笔50万元以下“欠款清零”；江苏省盐城市“台帐内单笔100万元以下拖欠账款实现清零”。

其三，创新清欠工作模式，搭建清欠长效治理机制。内蒙古自治区统筹债券资金、清欠奖励资金，提高市县清理拖欠的积极性。广西壮族自治区制定了“三年清偿工作计划”，柳州市建立了“常态化机制”清理拖欠企业账款，2025年超额全年清欠任务目标。湖南省湘潭市建立“市级清欠工作机制”，通过成立工作专班、拓宽资金来源多种手段，加快清理拖欠企业账款。

（五）融资平台实质性退出取得关键进展，市场化转型逐步推进

2025年，地方政府统筹化债与发展，推动平台公司加快剥离政府融资职能，向市场化主体转型。

其一，地方政府融资平台加速退出。从全国层面看，截至2025年末，全国“退平台”进度超过八成。根据国家发改委报告，截至2025年末，与2023年“331”口径相比，全国超82%的融资平台已实现退出；而央行披露2024年末融资平台累计退出约40%，这意味着2025年内有42%的融资平台集中退出，进度大幅提升。从省级层面看，内蒙古、辽宁、吉林、新疆等省融资平台压降比例领先于全国。2025年末，内蒙古、辽宁、甘肃融资平台累计压降进度超八成，分别达87%、85.2%、81.3%。吉林、新疆均在预算报告中提出融资平台压降进度“位居全国前列”。从市县层面看，西北和东北地区市县级平台加速清零。2025年末，吉林省松原市，甘肃省陇南市、金昌市，宁夏石嘴山市均率先实现政府融资平台全部退出。

其二，市场化转型加速，实现“真退出”。地方政府加快剥离平台公司政府融资功能，通过注入资产、债务重组、盘活“三资”等方式，推动了更多城投平台转向市场化经营和实体化运作。2025年，山东省制定《关于推进财政科学管理的意见》，“一企一策”制定融资平台改革转型方案，推动融资平台加快构建现代企业制度，逐步转型为独立市场主体。重庆市綦江区等多地推进国有企业战略性重组、专业性整合，围绕产业投资、城市发展、文旅融合等布局，加快市场化转型。湖南省国资委表示，2025年大力推进各市县融资平台实质性转型，推动融资平台向“国有资本投资运营公司、城市综合运营商”等方向转型，提升转型后企业的市场竞争力。

（六）全口径债务监管体系更加完善，规范存量项目管理同时遏制了增量风险

其一，坚决遏制新增债务风险，严格化债纪律，打击虚假化债。2025年，河南、河北、山西等多地将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，聚焦地方政府债务等重点领域，严肃查处违规举债、虚假化债等违反财经纪律行为。贵州落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对违规新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。

其二，深化了全口径债务监管改革，地方债务风险管理职责更加清晰。2025年，江苏省建立了具有江苏特色的“1315”债务管理体系，明确了“1个根本目标、3个关键转变”，构建“1个全口径债务监测体系”，形成了全省领导小组高位推动 、省政府专题调度、全省党政领导干部专题培训、设区市党政主要领导履新提示、地方债务专管员“5项工作机制”，正向全国推广。四川“率先建立地方债务全口径预警评价、全覆盖综合化债、全链条监督问责制度体系”。辽宁、吉林、浙江、陕西等省不断完善“全口径”地方债务监测监管体系，明确各部门监测、预警、处置职责，保证债务风险总体可控。

其三，规范了存量PPP项目管理，排除了潜在风险隐患。2025年，国务院办公厅转发了财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，针对部分存量PPP项目现金流短缺，可能涉及隐性债务、政府拖欠付费等情形，一些地区未雨绸缪，落实PPP项目规范管理，并安排专项资金拆弹排雷。2025年，甘肃出台规范PPP存量项目建设运营实施方案，着力规范PPP存量项目管理。内蒙古做好PPP存量项目风险防范，投入50亿元专项债券，稳妥化解了PPP存量项目风险，从源头防范了新增债务风险。